Administración pública

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Administración Pública es un sintagma de límites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado[1] y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.

Por su función, la Administración Pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.[2]

Se encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el mismo.[1] Por excepción, algunas dependencias del poder legislativo integran la noción de "Administración Pública" (como las empresas estatales), a la vez que pueden existir juegos de "Administración General" en los otros cuatro poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.[3]

La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales de salud, la policía, las fuerzas armadas, el servicio de parques nacionales y el servicio postal. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado.

Origen y alcances del término[editar]

La palabra administrar proviene del latín "ad-ministrare","ad" (ir, hacia) y "ministrare" ("servir", "cuidar") y tiene relación con la actividad de los ministros romanos en la antigüedad.

No obstante, el concepto de Administración Pública puede entenderse desde dos puntos de vista. Desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, es decir, al organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde un punto de vista material, se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión.

También se puede entender como la disciplina encargada del manejo científico de los recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del interés público, entendido este último como las expectativas de la colectividad.

Conceptos de administración pública[editar]

Es la acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos y a resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. Es el conjunto de organismos encargados de cumplir esta función[4]

La administración pública, en tanto estructura orgánica, es una creación del Estado, regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Pero tanto la organización como la función o actividad reúnen, además, caracteres tecnicopolíticos, correspondientes a otros campos de estudio no jurídicos, como los de la teoría de la organización administrativa y la ciencia política. Por lo tanto la noción de la administración pública dependerá de la disciplina o enfoques principales de estudio (el jurídico, el técnico o el político), en virtud de no existir, como ya lo hemos señalado, una ciencia general de la administración pública capaz de armonizar y fundir todos los elementos y enfoques de este complejo objeto del conocimiento.[5]

La administración pública es la organización que tiene a su cargo la dirección y la gestión de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho, las exigencias de la técnica y –last but not least- una orientación política.[6]

En los términos de la clásica definición de Charles- Jean Bonnin, formulada a inicios del siglo XIX, la Administración Pública es “la que tiene la gestión de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público”.

Años después, se ha dicho, y con razón, que la administración pública es parte del Poder Ejecutivo y se ve regulada por el derecho administrativo, tanto en su estructura y organización como en su actividad o funcionamiento. Sin embargo cabe aclarar que no todo el Poder Ejecutivo es administración pública y que la inserción de esta en el ámbito del poder ejecutivo no impide que también se ubique, en menor medida, en las esferas del Poder Legislativo y del Poder Judicial, lo mismo que en los organismos constitucionales autónomos, como lo acreditan la existencia de la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros en la Cámara de Diputados, de la Secretaría General de Servicios Administrativos en el Senado, del Consejo de la Judicatura Federal en el ámbito del Poder Judicial, y de la Dirección General de Administración del organismo constitucional autónomo denominado Banco de México. En suma, no todo el Poder Ejecutivo es administración pública, ni toda la administración pública se sitúa en el área del Poder Ejecutivo.(4)

Se puede entender la administración pública como el conjunto de áreas del sector público del Estado que, mediante el ejercicio de la función administrativa, la prestación de los servicios públicos, la ejecución de las obras públicas y la realización de otras actividades socioeconómicas de interés público trata de lograr los fines del Estado.

Marshall Dimock afirmaba “La administración pública tiene relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en acción, el Estado como constructor”.[7]

El Gobierno se sirve de la Administración Pública Federal para realizar las funciones asignadas al Poder Ejecutivo de la Federación. La Administración Pública Federal, en consecuencia, sirve de soporte para asumir las responsabilidades designadas al Presidente de la República , quien se apoya para ello directamente en las Secretarías y Dependencias del Estado. Al sistema de administración del Gobierno Federal se le denomina Administración Pública Federal, y opera a través de dependencias y entidades que dependen del poder ejecutivo.[8]

La administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceñirnos al Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: "los estados y soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas o principados"[9]

Es el subsistema instrumental del sistema político compuesto por un conjunto de interacciones, a través de las cuales se generan las normas, los servicios, los bienes y la información que demanda la comunidad, en cumplimiento de las decisiones del sistema político. La Administración Pública constituye siempre un instrumento que, al menos formalmente, se encuentra al servicio de fines ulteriores:aquellos que una sociedad históricamente determina por medio de su instancia gubernamental y que considera como políticamente valiosos.[10]

Elementos de la administración pública[editar]

  • Medios personales o personas físicas.
  • Medios económicos, los principales son los tributos.
  • Organización, ordenación racional de los medios.
  • Fines, principios de la Entidad administrativa.
  • Actuación, que ha de ser lícita, dentro de una competencia de órgano actuante.

Jurídicamente, el concepto de Administración Pública se usa más frecuentemente en sentido formal, el cual en palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica, sino un organismo que realiza una actividad del Estado. En este sentido, si decimos "responsabilidad de la Administración" se quiere significar que el acto o hecho de la Administración es lo que responsabiliza al Estado. Así pues, en realidad es el Estado la parte en juicio, a ese título tiene la Administración Pública el privilegio de lo contencioso administrativo (Enrique Sibaja Núñez).

Actualmente el modelo de Administración habitual es el modelo burocrático descrito por Max Weber. Se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y medios.

La Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición superior a la del administrado. Entre dichos poderes destacan:

  • La interpretación unilateral de contratos.
  • La capacidad ejecutiva de los actos administrativos (por ejemplo, el cobro de multas por el procedimiento de apremio). Es decir, los actos de la Administración deben cumplirse, son obligatorios, y la Administración está autorizada para imponerlos unilateralmente a los particulares.
  • El sometimiento a una jurisdicción especializada, la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Es un conjunto de funcionarios que están ligados al cumplimiento de las funciones estatales: en los niveles operativos, técnicos y profesionales comprendidos en las tareas administrativos, así como los niveles especializados bajo sistemas independientes de carrera. Las características de las burocracias exitosas depende de una burocracia profesional y meritocrática, capaz de gestionar las políticas públicas - durante momentos de transiciones de gobierno y períodos de crisis -. Así, las funciones estatales tienen asegurada la capacidad técnica, la neutralidad de la implementación pues facilita la implementación efectiva y eficiente de las políticas y limita la discrecionalidad en las decisiones del gobierno: y la continuidad de las políticas. Así, los requisitos institucionales serían:

  • principios meritocráticos para la contratación, promoción y destitución de los empleados públicos.
  • autonomía técnica en el desempeño de las funciones.
  • la existencia de un sistema adecuado de gestión de RR. HH que promueva la planificación, la optimización de la organización, fomente la capacitación, desarrollo y desempeño: una adecuada remuneración; y gestione las relaciones labores, sociales y humanas.
  • esto debe articularse con un sistema de información que supervise desde un enfoque funcional y fiscal la evolución de los recursos humanos.[11]

Nueva gestión pública[editar]

Es una serie de reformas administrativas que involucran una gestión por objetivos que usa indicadores cuantitativos, uso de la privatización, separación entre clientes y contratistas, la desintegración de instituciones administrativas tradicionales, el enfoque de estados como productor de servicios públicos, uso de incentivos en salarios, costos reducidos y mayor disciplina presupuestaria. Usa la evaluación como instrumento para mejorar el proceso.[12]

La nueva gestión pública tiene cuatro métodos:

  • La delegación de la toma de decisiones en jerarquías inferiores como agencias operativas, organismos regionales, gobiernos subnacionales pues éstos están más próximos al problema y tienen objetivos más claros.
  • Una orientación hacia el desempeño que comienza desde los insumos y el cumplimiento legal hasta los incentivos y los productos.
  • Un mayor orientación hacia el cliente bajo las estrategias de informar y escuchar al cliente para comprender lo que quieren los ciudadanos y responder con buenos servicios.
  • Una mayor orientación de mercado, aprovechando los mercados o cuasi-mercados (a través de contratos de gestión y personal), la competencia entre los organismos públicos, el cobro entre los organismos y la externalización, mejoran los incentivos orientados al desempeño.[13]

Así, la dirección de las reformas es:

  • Una ordenación más estratégica de las políticas públicas.
  • Separadora del diseño de las políticas de la implementación, o el financiamiento de la provisión.
  • Un sistema de gestión financiera que haga énfasis en los resultados, entregue un costeo completo, contabilice todos los insumos y los productos, y que al mismo tiempo descentralice los controles de gastos ex ante; comúnmente, los controles se hacen menos específicos (categorías presupuestarias más amplias, por ejemplo) y no se eliminan los controles externos, sino que se cambian de ex ante a ex post.
  • Un sistema de personal descentralizado que ponga mayor énfasis en la gratificación por el desempeño.[14]

Administración electrónica[editar]

La e-Administración o Administración electrónica hace referencia a la incorporación de la tecnologías de la información y las comunicaciones en dos vertientes: desde un punto de vista intraorganizativo transformar las oficinas tradicionales, convirtiendo los procesos en papel, en procesos electrónicos, con el fin de crear una oficina sin papeles y desde una perspectiva de la relaciones externas habilitar la vía electrónica como un nuevo medio para la relación con el ciudadano y empresas. Es una herramienta con un elevado potencial de mejora de la productividad y simplificación de los diferentes procesos del día a día que se dan en las diferentes organizaciones.

La definición de la Comisión Europea de la Unión Europea es la siguiente: “La Administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”

Su principal herramienta ha sido Internet como medio de acceso para los ciudadanos en su relación por la vía electrónica con la Administración. Los beneficios tanto en eficacia y eficiencia son de una envergadura que la Administración electrónica se ha convertido en una de las estrategias claves de las políticas de la mayoría de los países avanzados, ya que es posiblemente el elemento con el mayor potencial de impacto y de transformación en los procesos de modernización administrativa.

Esto significa en definitiva, como se resume en el Manual Práctico de Supervivencia en la Administración electrónica, que "se quiere menos burocracia, muchísimo menos, no una burocracia por Internet."[15]

Situación por países[editar]

Argentina[editar]

La Administración Pública de la Argentina es el conjunto de organismos estatales que prestan servicios a los habitantes y realizan las funciones administrativas del Estado argentino. En general abarca a los distintos entes y dependencias que integran el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), y los poderes ejecutivos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como las administraciones municipales.

El concepto de "Administración Pública" es impreciso y suele ser usado con diversos alcances. En la Argentina, la Administración Pública no incluye el poder legislativo ni el poder judicial. Tampoco abarca las empresas estatales ni entes privados que prestan servicios públicos. Incluye en cambio a las entidades públicas descentralizadas y las especializadas, como los centros de enseñanza, hospitales y museos. En principio, las Fuerzas Armadas integran la Administración Pública, aunque poseen un régimen especial.

En 2006, los empleados públicos en las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires era de 1.465.548 personas.[16] Por su parte, la Administración Pública Nacional tenía empleados en el primer trimestre de 2007 a 299.377 personas.[17] En la misma época, la población económicamente activa era de aproximadamente 17.000.000 de personas.

Chile[editar]

La Administración Pública Chilena está constituida por los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, cuya organización básica se rige por el Título II de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado Nº 18.575, de 1986.

De acuerdo con la Constitución Política, el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado.

España[editar]

Según el artículo 103 de la Constitución, la Administración Pública de España sirve con objetividad a los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

A nivel territorial, la Constitución de 1978 divide la Administración pública en tres niveles como consecuencia de la definición de estado fuertemente descentralizado:

  • Administración General del Estado: es la administración central de todo el Estado Español (artículos 97 y ss. de la CE) encargada de llevar a la práctica el programa del Gobierno y de satisfacer los intereses generales.
  • Administración autonómica: compuesta por todos aquellos organismos que gestionan competencias atribuidas total o parcialmente a las regiones de España ((artículos 137 y ss. de la CE).
  • Administración local: comprende las competencias transferidas a municipios, diputaciones provinciales o forales y cabildos insulares (artículos 140 y ss. de la CE)..

La pluralidad de ADMINISTRACIONES PÚBLICAS en España se completa con las Administraciones no territoriales que desarrollan actividades concretas con potestades limitadas:

México[editar]

Estructura orgánica de la Administración Pública federal

El gobierno federal es “el poder público que emana del pueblo, por el cual ejerce su soberanía nacional y representa jurídicamente a la nación”. El gobierno está constituido por los Poderes de la Unión, para el ejercicio del poder público:

  • Poder legislativo: integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

El art. 136 constitucional establece que las legislaturas de los estados también forman parte del poder legislativo federal. Excluyendo de manera tajante al distrito federal.

  • Poder judicial: integrado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito.
  • Poder ejecutivo: representado por el Presidente Constitucional, apoyándose en la Administración centralizada y paraestatal, quien administra los fondos y recursos públicos y ejecuta los programas y acciones de gobierno.

La Administración Pública centralizada está conformada por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo y la Procuraduría General de la República.

La Administración Pública federal se encuentra sectorizada por actividades, lo cual consiste en agrupar diversas dependencias y entidades por ramas de la actividad pública, atendiendo a las características de sus funciones y atribuciones.

La Administración Pública paraestatal está conformada por los Organismo Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal, los Fideicomisos Públicos y las Instituciones Nacionales de Crédito.

  • Organismos descentralizados: son unidades administrativas creadas por disposición del Congreso de la Unión o Decreto del Presidente de la República. Cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios y están orientados a la producción y explotación de los bienes y servicios que satisfagan necesidades y demandas sociales.
  • Empresas de participación estatal: son instituciones en las que el gobierno federal es propietario de más del 50% del capital, en cuya constitución deben figurar acciones de serie especial que sólo el gobierno federal puede suscribir, teniendo además la facultad de nombrar funcionarios responsables de su operación, así como de vetar acuerdos de la Asamblea de Accionistas, del Consejo de Administración o del órgano de dirección correspondiente.

Existen también empresas de participación estatal minoritarias en las que el gobierno federal es propietarios de menos del 50% de capital, y en las que interviene mediante un comisario o representante que realiza labores de vigilancia.

El volumen de empresas en las cuales, mayoritaria o minoritariamente, tiene participación el gobierno federal, ha originado que para su mejor control, se clasifiquen en:

1) Sujetas a control presupuestal. Son empresas que por su participación en la economía del país, se consideran prioritarias y que los recursos totales que administran son muy elevados, justificando su control individual y específico en los presupuestos públicos.

2) No sujetas a control presupuestal. Son empresas que, comparativamente, manejan menos recursos y que representan un volumen muy elevado, difícil de controlar en lo individual. De acuerdo a sus actividades, se adscriben sectorialmente a las Secretarías de Estado correspondiente.

  • Fideicomisos públicos: son organismos creados por el gobierno federal a través de los cuales, siguiendo la figura del fideicomiso en los que dichos organismos actúan como fiduciarios, canaliza recursos para dar apoyo vía crédito para el desarrollo de ciertas actividades que de otra manera se estancarían por no tener acceso a créditos normales. Estos fideicomisos también operan para ejecutar ciertas actividades prioritarias y específicas que el propio gobierno desarrolla a través de estos instrumentos.
  • Instituciones nacionales de crédito: organizaciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguro y fianzas. Existen actividades ubicadas en los diferentes sectores económicos del país, en las cuales por sus características, el gobierno federal ha considerado necesario e indispensable su participación, bien sea para dar apoyo a los sectores o para regular la actividad económica del país (Banca de Desarrollo).

Porcentaje de empleados públicos por país[editar]

Porcentaje de empleados públicos sobre el total de la fuerza de trabajo por país (2005)
País %
Noruega 30
Suecia 28
Francia 22
Finlandia 21
Hungría 19
Bélgica 17
Inglaterra 17
Canadá 15
República Eslovaca 15
Estados Unidos 14
Australia 14
Portugal 13
Polonia 13
Holanda 13
Australia 13
España 13
México 10
Alemania 10
Austria 10
Turquía 9
Suiza 6
Corea-S 5
Japón 5
Fuente: OCDE.[18]

Véase también[editar]

Referencias[editar]

  1. a b Diez, Manuel Marías (1977). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Plus Ultra. 
  2. Diez, Manuel María, ob. cit., p. 20.
  3. Por ejemplo, una biblioteca pública que pertenece al poder legislativo o al poder judicial, no es un organismo administrativo que integra la noción de "Administración Pública".
  4. Diccionario de la lengua española, Editorial Espasa-Calpe, decimonovena edición, Madrid 1970. Real Academia de la Lengua Española. P.26
  5. Rodrigo Moreno Rodríguez. La Administración Pública Federal en México. Primera Edición 1980. UNAM (Dirección General de Publicaciones). P.87
  6. Carrillo Flores, Antonio. La justicia federal y la administración pública, Editorial Porrúa, segunda edición, México 1973. P.10
  7. Bonnin Charles – Jean. Principes d´ administration publique. París Chez, Clement Freres. P.59
  8. Muñoz, P. Introducción a la Administración Pública México. Editorial Fondo de Cultura Económica 1997.
  9. Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.
  10. Glosario de términos administrativo, Presidencia de la republica, coordinación general de estudios administrativos. Coordinacion: guías de técnicas. Serie: Organización y métodos num. 11
  11. J. Mark Payne, Pablo Alonso, BID, et al. (2007). República del Perú: Evaluación de la gobernabilidad democrática. (en español). Madrid : Universidad Complutense, Instituto Complutense de Estudios Internacionales. pp. 94–95. ISBN 9788496702059.  |coautores= requiere |autor= (ayuda)
  12. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=976012 Gobernando la Infraestructura del Conocimiento en un Mundo de Sistemas de Innovación páginas 9-10
  13. Carlos Losada, ed. (1999). ¿De burócratas a gerentes? : las ciencias de la gestión aplicadas a la Administración del estado. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. p. 78. ISBN 1886938644. 
  14. Carlos Losada, ed. (1999). ¿De burócratas a gerentes? : las ciencias de la gestión aplicadas a la Administración del estado. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. pp. 78–79. ISBN 1886938644. 
  15. Alberto López Tallón (febrero de 2010). El Manual Práctico de Supervivencia en la Administración Electrónica (PDF). 
  16. «Empleados públicos suman 1,5 millones en todo el país». Infobae (15 de febrero de 2007). Consultado el 14 de febrero de 2009.
  17. «Cada 60 minutos, contratan 18 nuevos empleados públicos». La Nación (22 de julio de 2007). Consultado el 14 de febrero de 2009.
  18. "Employment in government as a % of the labour force (2005)", Employment in government in the perspective of the production costs of goods and services in the public domain, OECD, 28-Jan-2008, p. 20.

Enlaces externos[editar]

  • Tecnimap tecnologías de la información en la modernización de las Administraciones Públicas
  • GEOMunicipal - Sistema integral para el gobierno electrónico de Municipios, Alcaldías y Gobiernos Locales