Subvención

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Una subvención, en España, es una entrega de dinero o bienes y servicios realizada por una Administración pública, a un particular, persona física o jurídica, sin que exista la obligación de reembolsarlo, y para que realice, o porque ha realizado cierta actividad que se considera de interés público, o por concurrir en él circunstancias de interés social. Como técnica de intervención administrativa, pertenece al conjunto de instrumentos propios de la actividad de fomento.

La subvención crea una relación jurídica que vincula a la Administración y al beneficiario. El beneficiario tiene, cumplidas las condiciones legales, un derecho a recibir la subvención, obligándose en consecuencia a realizar la actividad beneficiada.

La Administración, que está obligada a entregar las sumas pertinentes, se reserva para sí un haz de potestades.

  • de Fiscalización e inspección de la actividad beneficiada.
  • de Revocación frente al incumplimiento del beneficiario.
  • de Disciplina de tal actividad, en virtud de la cual puede imponer sanciones por la infracción.

Numerosas actividades económicas son subvencionadas hoy en día. Así, por ejemplo, la educación concertada, el transporte, la agricultura, las producciones cinematográficas, las actividades de I+D+I de las empresas, los programas de cooperación al desarrollo de la ONGs, la producción de energía "renovable", etc.

También numerosas circunstancias sociales, personales y familiares son subvencionadas.

Naturaleza de las subvenciones[editar]

La subvención es una parte importante de la actividad financiera del sector público, con la que se pretende dar respuesta a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas.

Desde el punto de vista de la Teoría Económica, el fenómeno subvencional encuentra su justificación en la función de reasignación que debe cumplir la actividad financiera de la hacienda pública, y en la teoría de los fallos del mercado. Según esta teoría, las subvenciones se justifican por la necesidad de internalizar los beneficios de determinadas conductas, producciones y actividades, que generan externalidades positivas para la sociedad, beneficios que el mercado, por sus fallos, no atribuye directamente a sus ejecutores, promotores o participantes.

Desde la perspectiva administrativa, las subvenciones son una de las herramientas más importantes empleadas por las Administraciones para el fomento de sus políticas públicas de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración Pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público. Desde la perspectiva financiera, constituyen una modalidad de gasto público que debe estar sujeto a las reglas para la ejecución de los créditos del Presupuesto de Gastos destinados a las subvenciones. Desde el punto de vista contable, las subvenciones recibidas no reintegrables se califican como ingresos contabilizados, con carácter general, como patrimonio neto que se imputarán posteriormente a la cuenta de resultado económico patrimonial sobre una base sistemática y racional de forma correlacionada con los gastos derivados de la subvención, mientras que las subvenciones recibidas reintegrables se registran como un Pasivo hasta que adquieran la condición de no reintegrables.

El diccionario de Lengua Española- Real Academia Española versión electrónica de la 23ª edición define “subvención: la acción y efecto de subvenir o subvencionar la ayuda económica que se da a una persona o institución para que realice una actividad considerada de interés general” y “subvenir: venir en auxilio de alguien o acudir a las necesidades de algo”.

Según el Diccionario Económico y Financiero (Bernard-Colli)[1] subvención es “el gasto otorgado a título definitivo a una persona pública o privada a fin de aligerar o compensar una carga o fomentar una actividad determinada” y, de modo más especializado, son “las transferencias efectuadas por una colectividad pública en provecho de otras colectividades públicas, instituciones sociales o empresas”.

En el ámbito supranacional, son múltiples las definiciones del concepto subvención.

El Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias somete a disciplina la utilización de subvenciones, y reglamenta las medidas que los países pueden adoptar para contrarrestar los efectos de las subvenciones. El citado Acuerdo, en su artículo 1, recoge una definición del término “subvención”, que comprende:

  • "Contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público” que otorgue un beneficio. Se entiende por contribución financiera las transferencias directas de fondos, incluidas las potenciales, los ingresos públicos sacrificados que de otro modo se habrían percibido y los bienes o servicios proporcionados por los poderes públicos, -que no sean de infraestructura general- o cuando un gobierno realiza pagos a un mecanismo de financiación, o encomienda u ordena a una entidad privada una o varias de estas funciones.
  • El sostenimiento por parte del gobierno de los ingresos o de los precios que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de un producto cualquiera del territorio de un Miembro o reducir las importaciones de ese producto en su territorio.

El Reglamento (UE, Euratom 966/2012, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) 1605/2002 del Consejo define las subvenciones como contribuciones financieras directas a cargo del presupuesto que se conceden a título de liberalidad con objeto de financiar cualquiera de las actividades siguientes:

  • Una acción destinada a promover la realización de un objetivo de alguna de las políticas de la Unión.
  • El funcionamiento de un organismo que persiga un objetivo de interés general de la Unión o un objetivo que forme parte y apoye alguna de las políticas de la Unión.

Completa esta definición una relación de supuestos excluidos de la naturaleza de subvenciones recogidos en su artículo 121.

Por su parte, el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, regulado en el Reglamento (UE) 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, define las subvenciones como pagos corrientes sin contrapartida que las administraciones públicas o las instituciones de la Unión Europea efectúan a los productores residentes, citando como objetivos de estas subvenciones:

  • Influir en los niveles de producción;
  • Influir en los precios de los productos, o
  • Influir en la remuneración de los factores de producción.

Asimismo, el citado Reglamento excluye del concepto de subvenciones una serie de pago sin contrapartida (4.38) como las transferencias corrientes de las administraciones públicas a los hogares en su calidad de consumidores o las transferencias corrientes entre las diferentes administraciones públicas en su condición de productores de bienes y servicios no de mercado.

La doctrina coincide en señalar tres notas características de las subvenciones:

  1. La Administración concedente lleva a cabo un acto de disposición de gasto público del que se deriva un beneficio para el destinatario.
  2. El beneficiario recibe la subvención sin contrapartida.
  3. Los fondos objeto de la subvención se entregan con un fin público.

Subvenciones en España[editar]

En España, las subvenciones están reguladas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y en su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.

La Ley General de Subvenciones[editar]

El artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones tiene por objeto delimitar el concepto de subvención a efectos de la citada Ley, realizando dicha delimitación en un doble sentido. Así, el apartado primero del citado artículo recoge una delimitación de carácter positivo, al establecer los requisitos que han de concurrir para que una aportación dineraria realizada por una administración pública o, excepcionalmente, una entrega de bienes, derechos o servicios adquiridos por una administración exclusivamente para entregarlo al tercero sea considerada una subvención.

Delimitación positiva de la subvención[editar]

La primera nota definitoria del concepto de subvención es que se produzca una atribución patrimonial. La subvención es un acto jurídico de disposición de fondos públicos a título gratuito.

Habitualmente consistirá en una aportación dineraria, pero puede consistir en la entrega de bienes, servicios y derechos, siempre que la adquisición de éstos se realice con la finalidad exclusiva de entregarlos a un tercero. Las restantes entregas a título gratuito de bienes y derechos se regirán por la legislación patrimonial (Disposición adicional quinta de la LGS).

El segundo elemento definitorio de una subvención es que la aportación se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios, sin perjuicio de que las cantidades otorgadas en concepto de subvención estén vinculadas al cumplimiento de un fin y de las obligaciones instituidas que han sido libremente aceptadas por el beneficiario.

Si bien el concepto de subvención se acerca al de donación, la subvención no responde a una causa donanti, entendida como ánimo de liberalidad, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario imponiéndole una carga aceptada por él. Y la ausencia de contraprestación directa la diferencia claramente de un contrato.

La tercera nota característica se identifica con la afectación a un fin. La entrega debe estar sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido en el marco legal propio para el otorgamiento de la subvención.

La última nota definitoria de la subvención es que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública. En este sentido, no hay que olvidar que el concepto de subvención se ciñe exclusivamente a las otorgadas por las Administraciones Públicas y financiadas con cargo a sus presupuestos, por lo que la consecución del fin exige el ejercicio de potestades administrativas.

En resumen, implica la ejecución de un gasto público, sin contraprestación directa por parte del beneficiario, distintos de un contrato o donación, y condicionada al cumplimiento de un objetivo o actividad de interés público.

Delimitación negativa de la subvención[editar]

Por su parte, los apartados segundo, tercero y cuarto del artículo 2 de la Ley General de Subvenciones recogen una delimitación del concepto de subvención que podemos considerar de carácter "negativo", en el sentido de que enumeran aquellos supuestos que no van a tener la consideración de subvención y a los que, por tanto, no les será de aplicación la Ley General de Subvenciones.

Así, no están incluidas en el concepto de subvención las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas (transferencias), y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública. La fundamentación de esta exclusión se encuentra en que la financiación de estas aportaciones está condicionada exclusivamente por la aprobación de los Presupuestos Generales de la Administración.

Quedan, asimismo, excluidas de la Ley General de Subvenciones siguientes aportaciones dinerarias sin contraprestación:

  • Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social, las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado y en la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los minusválidos. El Preámbulo de la Ley General de Subvenciones justifica la no inclusión de estas prestaciones dentro del ámbito objetivo de aplicación en que “tienen un fundamento constitucional propio y una legislación específica, no homologable con la normativa reguladora de las subvenciones”.
  • Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en España, en los términos establecidos en su normativa reguladora. Su exclusión se justifica por su naturaleza análoga a las pensiones no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.
  • Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico o por el virus de inmunodeficiencia humana y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio. Dichas prestaciones y ayudas responden a mecanismos de protección que el Estado ha establecido al objeto de prestar apoyo especial a los afectados, mediante prestaciones económicas, farmacéuticas, sanitarias y sociales unido a medidas de impulso de la investigación científica de estas patologías.
  • Las pensiones de guerra y otras prestaciones por razón de actos terroristas.
  • Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial. El Fondo de Garantía Salarial abona a los trabajadores el importe de los salarios pendientes de pago a causa de insolvencia o concurso del empresario, las indemnizaciones reconocidas como consecuencia de sentencia, auto, acto de conciliación judicial o resolución administrativa a favor de los trabajadores a causa de despido o extinción de los contratos, así como las indemnizaciones por extinción de contratos temporales o de duración determinada en los casos que legalmente procedan. El Fondo de Garantía Salarial se financia con las aportaciones efectuadas por todos los empresarios, tanto si son públicos como privados, mediante la cotización al Fondo de Garantía Salarial, aplicando un tipo a los salarios que sirvan de base para el cálculo de la cotización para atender las contingencias derivadas de accidentes de trabajo, enfermedad profesional y desempleo en el sistema de la Seguridad Social. Por tanto, atendiendo a su fuente de financiación, estas prestaciones no tienen cabida en el concepto de subvención.
  • Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social. No representan gastos públicos, sino una minoración de la recaudación de las Haciendas Públicas y la Seguridad Social. Además, estos instrumentos tienen su propio régimen jurídico[2] [3] que resulta más restrictivo en cuanto a su establecimiento que el de subvenciones.
  • El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito. Su exclusión de la Ley General de Subvenciones responde a que no son disposiciones dinerarias a fondo perdido, ya que se conceden con vocación de devolución y van a acompañados de una contraprestación en forma de intereses.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea sostiene que cualquier medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a una(s) empresa(s) una exención o ventaja tributaria o un beneficio en materia de cotización a la Seguridad Social que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable a que a los restantes contribuyente, constituye Ayuda de Estado. Por tanto, aun cuando los beneficios fiscales o a la cotización de la Seguridad Social no son subvenciones, caen dentro de la esfera de las "ayudas públicas" que pueden ser consideradas Ayudas de Estado, y por lo tanto son registradas de la Base de Datos Nacional de Subvenciones, y en su casos publicitadas a través del Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones.

Entregas dinerarias sin contraprestación[editar]

La Ley General de Subvenciones utiliza el término “entrega dineraria sin contraprestación” para referirse a las aportaciones dinerarias de fondos públicos sin contraprestación directa del beneficiario efectuadas por los organismos y entidades públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado con la finalidad de promover una actuación que redunda en beneficio de un determinado objetivo de utilidad pública o interés social.

En estas entregas dinerarias sin contraprestación concurren las notas definitorias de la subvención, por ello resulta preciso su sujeción a un régimen jurídico unitario basado en el sometimiento a los preceptos de la Ley General de Subvenciones.

Por ello, artículo 3 de la Ley General de Subvenciones establece, al regular su ámbito de aplicación subjetivo, que las entregas dinerarias sin contraprestación que realizan los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, que se rijan por derecho privado, estarán sujetas únicamente a los principios de gestión contenidos en esta Ley y los de información a la Base de Datos Nacional de Subvenciones son de aplicación (artículos 8.3 y 20 de la Ley).

Sin embargo, las entregas dinerarias sin contraprestación otorgadas por entidades públicas que se rigen por el Derecho privado, en el ejercicio de sus potestades administrativas, quedan necesariamente sometidas al Derecho Público, estando la actuación subvencional sometida a los preceptos (y no sólo a los principios) de la Ley General de Subvenciones.

Por tanto, los organismos y las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas quedan sometidos al régimen jurídico íntegro de la Ley General de Subvenciones en los casos en que actúe como mero órgano gestor de subvenciones cuyas bases hayan sido establecidas o autorizadas por la Administración Pública de la que despenden o a la que estén vinculada en ejecución de programas o planes subvencionales aprobados dicha Administración.

En esta línea, el artículo 5.2 de la Ley General de Subvenciones señala que las subvenciones otorgadas por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas creadas por varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes de ellas, se regulan de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurídico de creación, que debe ajustarse a las disposiciones contenidas en esta ley.

La aplicación se extiende igualmente a las fundaciones del sector público, de conformidad con la Disposición adicional decimosexta, que únicamente podrán conceder subvenciones cuando así se autorice de forma expresa mediante acuerdo del Ministerio de adscripción u órgano equivalente de la Administración a la que la fundación esté adscrita.

En conclusión, un entrega dineraria sin contraprestación es ontológicamente una subvención, pero se diferencia de estas en el sujeto o personificación pública que las otorga.

Premios[editar]

Están incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley General de Subvenciones, salvo aquellos que se otorgan sin previa solicitud del beneficiario (e.g. los Premios Príncipe de Asturias).

Aun cuando la Ley exige el establecimiento de un régimen especial aplicable al otorgamiento de los premios educativos, culturales, científicos o de cualquier otra naturaleza, el desarrollo reglamentario del mismo no se ha llevado a cabo.

Subvenciones a partidos políticos[editar]

La Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, modificó la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, estableciendo que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones tiene carácter supletorio.

Por tanto, las subvenciones y ayudas concedidas a los partidos están sujetas supletoriamente a la Ley General de Subvenciones.

Enlaces[editar]

Ley General de Subvenciones.

Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones.

Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Ley General Tributaria.

Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social.

Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos.

Véase también[editar]

Referencias[editar]

  1. DICCIONARIO ECONOMICO Y FINANCIERO. BERNARD, Y. COLLI, JC., LEWANDOWSKI. Editorial: Asociación para el progreso de la dirección., Madrid., 1981
  2. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria
  3. Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social