Discusión:Francisco Antonio Zea

Zea un delincuente

Encuentro el articulo no neutral, el señor Zea era un cientifico brillante si, pero tambien una inteligencia al servicio del delito. Aparte de ser el precursor del peculado en Colombia por su famoso prestamo en Londres y que al final del articulo sin citar referencias se asegura que todo lo devolvio y que hizo lo posible por el bien de la patria, tambien esta el antecedente de haber aceptado un soborno de los Estados Unidos para liberar las goletas de ese pais capturadas en el rio Orinoco y que llevaban auxilio a los españoles. Vivio mejor que un rey en Europa a costa del erario publico. Zea usaba finas capas de pana negra bordadas en oro que regalaba siempre. El decía "un ministro de la Nueva Granada no se pone 2 veces la misma capa." Merece figurar en la historia como cientifico y ladron, nunca como procer abnegado. — El comentario anterior sin firmar es obra de Gilbertoortiz (disc. • contribs • bloq). 13:35 31 dic 2012

Deuda Externa de la Gran Colombia

En 1820 Peñalver fue sustituido por el vicepresidente de la República, Francisco Antonio Zea, quien resultó víctima de maniobras urdidas por los prestamistas ingleses y su propia ingenuidad, al convenir unos tratos desventajosos rechazados por su antecesor. La deuda inicialmente suscrita por Zea, consolidando todos los papeles emitidos a cargo de Colombia, fue de 731.762 libras esterlinas, incluso 60.000 que este obtuvo para sufragar los gastos de un viaje que proyectaba hacer a España. En octubre de 1821, le fueron revocados los poderes otorgados por la República como su agente fiscal; pero ya había suscrito en París otro empréstito con la firma inglesa Herring, Graham y Powles, por 2.000.000 de libras esterlinas, mediante el cual recogía todos los vales emitidos anteriormente, incluidos los que él mismo había firmado. Tras la muerte de Zea en 1822 fue sustituido por Jose Rafael Revenga. En 1824, otros comisionados colombianos, Francisco Montoya y Manuel Antonio Arrublas, obtuvieron de la firma británica B.A. Goldschmidt & Co. un empréstito por 4.750.000 libras esterlinas, quedando en garantía de los prestamistas una hipoteca sobre las rentas públicas de Colombia. En 1825 Revenga fue sustituido por el representante colombiano Manuel José Hurtado. Según acuerdo al que llegaron los prestamistas en 1824 con Hurtado el nuevo empréstito tendría un descuento del 20% y devengaría intereses al 6% anual con amortización de 25 años. Según Rafael María Baralt, este emprestito fue dilapidado casi todo en adquisiciones y gastos sin mayor sentido. De aquella suma fueron enviados a Venezuela con Miguel Peña 300.000 pesos destinados al fomento de la agricultura; pero su portador sólo consignó 240.000, alegando que lo que él había recibido eran pesos macuquinos y no pesos fuertes. Los saldos pendientes de estos 2 últimos empréstitos representarían la deuda pública exterior de la Gran Colombia, cuyo pago asumirían Nueva Granada, Venezuela y Ecuador como repúblicas independientes después de 1830.

Desmembramiento de la Gran Colombia y prorrateo de la deuda exterior

En 1830 no se habían realizado amortizaciones de aquellos compromisos, por lo cual la deuda a repartir entre las 3 naciones montaba a 6.750.000 libras esterlinas. Naturalmente, ese monto quedó impagado mientras los 3 nuevos estados llegaban a un acuerdo que determinara con precisión las cargas que cada uno asumiría. El 23 de diciembre de 1834 se reunieron en Bogotá los ministros plenipotenciarios Santos Michelena, por Venezuela, y Lino de Pombo, por Nueva Granada, nombrados con poderes especiales para resolver el asunto. Al no concurrir el representante de Ecuador, los 2 ministros decidieron por las 3 naciones dividir la deuda con base en la población estimada de cada una en 1825, así: Nueva Granada, 1.228.259 habs.; Venezuela, 659.683 habs.; Ecuador, 491.996 habs.; lo que, en términos relativos, significaba 51,60%, 27,72 y 20,68% respectivamente. En definitiva, después de algunos alegatos neogranadinos que retardaron la ratificación de los acuerdos, fue aceptada una distribución según la cual Nueva Granada tomaba el 50%, Venezuela el 28,50 y Ecuador 21,50%. El Gobierno venezolano suscribió el protocolo correspondiente en fecha 26 de julio de 1837, aceptando su parte de la deuda exterior así:

Por empréstito de libras 2.000.000 contratado el 13 de mayo de 1822 con Herring, Graham y Powles, de Londres.............................................libras 570.000,00

Por empréstito de libras 4.750.000 contratado el 15 de mayo de 1824 con B.A. Goldschmidt & Co. de Londres ...............libras 1.318.295,15

La libra esterlina, al cambio de la moneda venezolana, tenía como base de conversión la cantidad de 6,20 pesos, con lo cual la deuda venezolana se colocó en 11.698.049,65 pesos. Inmediatamente, el Gobierno venezolano comenzó a negociar en Londres el compromiso que había aceptado; pero las conversaciones marcharon lentamente y de resultas de ello, el arreglo con los tenedores de bonos solo se pudo lograr en septiembre de 1840, cuando los empréstitos originalmente recibidos por Colombia habían cumplido, el primero, 18,5 años y el segundo, 16,5 años de suscritos sin haber registrado amortizaciones de ninguna especie. Por esa razón, el canje de papeles de la Tesorería grancolombiana por los venezolanos condujo al reconocimiento de una deuda que montaba al doble de la que fue aceptada. La demostración de lo anterior se puede ver en la Memoria de la Dirección General de Estadísticas de 1873, así:

Por el artículo 1° del decreto citado, 1.888.395,15 libras de capital activo al 6% que, al cambio de 6,25 pesos por libra esterlina, son: pesos 11.802.473,56. Por el artículo 3o del mismo decreto, 1.888.395,15 libras diferido al 5%, que, al mismo cambio, son: pesos 11.802.473,56.

Posteriormente, Venezuela reconocerá algunas reclamaciones por deudas, cuyo monto de 1.093.750 pesos se añadió al saldo anterior, con lo cual la deuda exterior se colocó en 24.698.697,12 pesos. Esa sería la deuda externa total con cuya amortización comenzaría la vida independiente de la nueva República. Como se ha visto, fue íntegramente suscrita en Londres; pero se trataba de sumas por las cuales Colombia había hecho conversiones y novaciones, añadiendo a las deudas primitivas de Nueva Granada, Venezuela y Ecuador, nuevas cantidades recibidas. Entonces, al momento de asumir la parte correspondiente, su monto definitivo era mayoritariamente distinto de la deuda contraída con motivo de la emancipación. Una cosa poco conocida es que, a partir de 1838, Venezuela hacía remesas de dinero a Londres, a fin de crear un depósito con el cual atender a los primeros pagos por intereses y amortización.

Gobiernos de 1840 a 1863

En 1841, se tuvieron por muy auspiciosos los arreglos concluidos; la prensa y el Gobierno coincidieron en eso. Según opinaban, tal cosa, ayudada con la regularización de los pagos, mejoraría el crédito de Venezuela y abriría el mercado financiero inglés para obtener los recursos necesarios al acometimiento de programas económicos necesarios al país. Ganado por esa posición optimista, en su Mensaje anual al Congreso (enero 1841), el presidente José Antonio Páez propuso que todos los sobrantes del presupuesto nacional se destinaran al pago de la deuda. Para atender a este propósito, ya en 1840 se habían enviado a Londres 230.000 libras esterlinas que se sumaron a los depósitos anteriores. La conversión de los bonos colombianos fue lenta: comenzó en 1840 y todavía en 1847 faltaba por canjear cerca del 20%, aunque no por causas imputables a Venezuela, sino a falta de diligencia por parte de los tenedores y del agente que los representaba (Reid, Irving & Co.). Esto impidió comenzar la amortización hasta 1844; no obstante, los intereses eran pagados puntualmente. En 1844, gracias a que ya se había convertido más de la mitad de las letras antiguas por las nuevas, se pudo dar inicio a la amortización, pagándose 4.150.000 pesos de capital activo y 1.178.800 pesos de capital diferido. Es conveniente aclarar que el arreglo de estas obligaciones coincidió con una notable mejoría económica experimentada por el país. La principal fuente de ingresos fiscales de Venezuela durante el siglo XIX estaba representada por los impuestos aduanales, especialmente los derechos de importación. En aquellos años, lo único que podía dinamizar la economía nacional era el aumento de las exportaciones agropecuarias, de donde se derivaría un incremento de las disponibilidades en moneda extranjera para dedicarlo a importar artículos manufacturados que requería el país. Pues bien, las exportaciones venezolanas ascendieron desde un promedio que en la década de 1830 no llegaba a los 3.000.000 de pesos hasta casi 6.000.000 en varios años de la siguiente, al menos hasta 1847. En consecuencia, se produjeron mayores importaciones y los impuestos percibidos por el Fisco llegaron a un aumento tal que ya el ejercicio 1839-1840 dejó un superávit de 691.240 pesos, alcanzando a 3.249.160 pesos el del siguiente año fiscal. Así mantendría un saldo excedentario muy significativo durante 7 años, con el cual se pudo atender al servicio de la deuda, tanto doméstica como foránea. El pago por adelantado, que en proporciones modestas era una medida prudente, fue objeto de críticas desde un principio. El periódico El Venezolano (núm. 50, Caracas, 24.5.1841) comenzó a crear la alarma, al informar que había 2.000.000 de pesos en Tesorería con ese destino, mientras algunas necesidades públicas quedaban sin atender; así seguirían emitiéndose juicios negativos hasta 1848, cuando la firma representante del país en Londres se declaró en quiebra, cuestión que comportó para Venezuela la pérdida de 120.000 pesos. En este año, el diputado Rafael Agostini, con motivo de un voto salvado emitido en la Cámara de Representantes, dijo lo siguiente: «...El Poder Ejecutivo [...] ha dispuesto de la mayor parte de los sobrantes de la Nación, y propone fiel a sus doctrinas, que se siga remitiéndose a Londres con anticipación, para amortizar la deuda que no está vencida, que no se vencerá de aquí a muchos años...». Los problemas fiscales venezolanos comenzaron de nuevo a ser graves por esa misma fecha, como se puede leer en la «Memoria» presidencial transcrita por Francisco González Guinán en su Historia contemporánea de Venezuela: «...La disminución de los ingresos, su consumo anticipado y el aumento de las erogaciones que deben hacerse para cumplir las obligaciones del crédito público son las tres principales causas...» que crearon una aguda crisis de Tesorería. Desde ese año, Venezuela no pudo pagar intereses ni capitales, manteniendo el saldo de su deuda externa en el equivalente de Bs. 104.000.000 hasta 1859, sin considerar intereses acumulados. En 1862, el general José Antonio Páez envió un agente fiscal a Londres con la misión de gestionar un nuevo empréstito, el que fue concertado por 1.000.000 de libras esterlinas (6.500.000 pesos), con descuento del 37%. De esta suma, después de hechas las deducciones correspondientes, quedó como producto neto a Venezuela 2.876.250 pesos que ingresaron al Fisco. En 1863-1864, Antonio Guzmán Blanco contrató otra obligación por 1.000.000 de libras esterlinas (6.500.000 pesos) al 70%, de cuyo monto las arcas públicas recibieron 3.170.000 pesos. Obsérvese que, por cada empréstito suscrito, Venezuela recibía cantidades muy escasas en relación con las sumas a cuyo pago se comprometía. Para garantizar el primero de estos empréstitos, la Nación dio en garantía hipotecaria el 55% de los derechos de importación a percibir por las aduanas de La Guaira y Puerto Cabello; por el segundo, hipotecó la parte libre de esos derechos. El resultado final fue que para obtener dinero con qué sortear los apremios hacendísticos sufridos durante la Guerra Federal, a su término, el país comprometió las principales fuentes de ingresos fiscales y para el ejercicio 1863-1864, el saldo de la deuda exterior era de 44.630.264 pesos, casi el doble de la que se había asumido en 1840.

Antonio Guzmán Blanco, entre novaciones y nuevos empréstitos

Guzmán Blanco fue habilidoso en el manejo de la deuda externa venezolana: a pesar de la calificación de mal pagador que había ganado el país ante los prestamistas, él la elevó al saldo máximo conocido en el siglo XIX (Bs. 252.870.000). También es cierto que, durante los muchos años en que fue presidente o tutor de presidentes, las exportaciones se triplicaron en relación con las de 1851-1852 (Bs. 32.500.000 de ese ejercicio contra Bs. 97.200.000 en 1888) y las importaciones siguieron el mismo ritmo; asimismo, los ingresos fiscales se duplicaron. Esto se tradujo en nuevo aliento para la producción, que coincidió con la época en que grandes capitales se represaban en Europa (especialmente Inglaterra y Alemania), dispuestos sus dueños a colocarlos en los nuevos países donde pudieran obtener mayores rendimientos. El afán modernizador de Guzmán Blanco atrajo la atención de algunos inversionistas ingleses, alemanes y franceses, quienes aprovecharían las ventajas que ofrecía Venezuela para colocar capitales en la construcción de una infraestructura de comunicaciones (esencialmente ferrocarriles), con la finalidad de dar mayor fluidez al intercambio de mercancías. Todo ello influyó para que el país recuperara la confianza crediticia, haciendo olvidar un poco su comportamiento anterior. Desde luego, las nuevas perspectivas que se abrían con la ampliación del comercio exterior eran componentes de peso en la actitud comentada. Además, Venezuela reconoció en 1872 viejas reclamaciones españolas, alemanas y francesas, creando la deuda por convenios diplomáticos, que alcanzó un monto de Bs. 5.072.725. Con esto daba satisfacción a las cuestiones pendientes en la materia y señalaba a las demás naciones europeas su buena disposición a zanjar toda dificultad de esta naturaleza, allanando así cualquier duda acerca de la seriedad con que la República consideraba sus compromisos internacionales. Tal cosa se conjugaría con las nuevas condiciones económicas mundiales y la animación que experimentaba Venezuela, para aconsejar a los prestamistas que asumieran una posición favorable ante las solicitudes de nuevos empréstitos formuladas en aquellos años por los gobiernos del país. Así como elevaron los saldos de la deuda a cifras impresionantes, los gobiernos de la Federación, y muy señaladamente los de Guzmán Blanco, la manejaron hasta reducirla de manera considerable en 4 años. La cantidad máxima que llegó a deber (1876) fue Bs. 252.870.000 y a principios de 1880, esta había bajado a Bs. 72.530.000. Naturalmente, en ello influyó, como determinante básico, la bonanza fiscal producida por las nuevas condiciones económicas del país, sin la cual no habría sido posible tal salto; pero en medio de todo, es necesario destacar los procedimientos guzmancistas, que estuvieron signados por la apelación a las novaciones de las deudas. Desde 1874, comenzó un movimiento por renovar este tipo de compromisos, un poco a fin de regularizar algunos saldos sobre los que no se tenía perfecta información; otro tanto con el propósito, nunca confesado pero claramente visible, de excluir algunos acreedores de la deuda interna que no se presentaban a canjear sus vales; y en parte, para diferir los pagos correspondientes a la deuda externa hasta tanto las letras antiguas fuesen convertidas a las nuevas denominaciones; se hizo la novación de la deuda interna, recogiendo todos los compromisos en la que fue denominada deuda nacional consolidada al 5%, poniendo así orden en el aspecto doméstico. En 1875, la deuda por convenios diplomáticos pasó a llamarse deuda nacional del 3% anual. En 1880, fue celebrado con los acreedores externos un convenio fechado en Londres el 24 de enero, cuya ratificación se dio por ley venezolana el 29 de marzo, mediante el cual se renegociaron las deudas activa y diferida, unos vales que circulaban al 6% y los empréstitos de 1862 y 1863, junto con los intereses pendientes de todos ellos. Con esta novación, se creó la que en documentos oficiales fue denominada deuda consolidada de los Estados Unidos de Venezuela de 1880, luego llamada deuda inglesa del 3%, cuyo saldo inicial fue de 2.702.000 libras esterlinas. Después de esta novación, Venezuela dejó de atender al servicio de su deuda, tanto interna como externa.

Los últimos gobiernos del siglo XIX

La situación no cambió cuando Guzmán Blanco se retiró de la escena política nacional. En el Mensaje al Congreso presentado el 29 de junio de 1888 por el presidente encargado, Hermógenes López, se da cuenta del monto pendiente por pagar a los acreedores foráneos: Bs. 67.565.212, más la deuda diplomática de Bs. 4.978.099, que, sumados, hacen una cantidad idéntica a la de 1880. El estado de moratoria se prolongó por mucho tiempo más, ofreciendo en 1894 un saldo muy parecido por ambas deudas, con el agravante de que, además de no adelantar pagos a cuenta de capital, tampoco se cancelaban los intereses. El único empréstito negociado en el exterior por Venezuela después del retiro de Guzmán Blanco, y el último en muchos años, fue el que otorgó al país en 1896 el Disconto Gesellschaft de Berlín. Esta nueva obligación resultó convenida en términos poco favorables a la nación, motivo por el cual se generó una tormenta política de grandes proporciones, al ser aceptada por los negociadores venezolanos una cláusula de extraterritorialidad que podía radicar cualquier reclamación en tribunales alemanes. Esto violaba el artículo 149 de la Constitución Nacional vigente y fue lo que dio lugar a las más fuertes críticas de la prensa y la oposición. Gracias a la campaña de opinión organizada con ese motivo, quedó a salvo el principio de la territorialidad, pero lo que hizo el gravoso compromiso financiero contraído fue solventar uno anterior, agravando las condiciones del deudor al formalizar y perfeccionar la promesa de pago suscrita con este empréstito. La obligación de donde emanó tuvo su origen en los contratos concedidos por la nación a empresas británicas, alemanas y francesas para la construcción de los ferrocarriles. Durante el período de influencia de Guzmán Blanco, a estas empresas se les garantizó como aliciente para que invirtieran en el país un rendimiento del 7% anual sobre los capitales colocados en aquellas instalaciones. Por ley de la República se constituyó dicha garantía, extendida a un plazo de 99 años; pero, según los registros de contabilidad de las empresas ferrocarrileras, las utilidades de sus inversiones nunca llegaron a ese porcentaje. Venezuela debía entonces compensar la deficiencia de rendimiento; pero la Hacienda Pública no contaba con el dinero necesario para hacerlo, por lo cual se acumuló una «deuda flotante» permanentemente desatendida. Las empresas cobraban compulsivamente y el gobierno de Joaquín Crespo era objeto de presiones diplomáticas para que hiciera efectiva la garantía, en lo que fue particularmente insistente el Ferrocarril Alemán o Gran Ferrocarril de Venezuela. En abril de 1896, el Congreso aprobó una solicitud de Crespo para contratar en Alemania un empréstito de Bs. 50.000.000, sobre lo que ya se había llegado a un acuerdo preliminar con el Disconto, principal accionista del Ferrocarril Alemán. Con la mencionada aprobación fueron enviados representantes venezolanos a Berlín, quienes convinieron en formalizar el ya citado empréstito de 1896. Salvada la cláusula de territorialidad y conforme con ello el Disconto, se procedió a emitir los bonos. Con su importe, Venezuela no solo canceló la «deuda flotante» derivada de la garantía, sino la garantía misma, que rescató al entregar el producto neto del empréstito para repartirlo entre los empresarios de los ferrocarriles. De esta manera, se extinguió el acuciante problema original; pero, en la práctica, se continuaría con un empréstito cuyo monto se sumaba a las deudas internacionales de la República, desatendidas desde 1880 y por el resto de los años que faltaban para terminar el siglo. Podría causar extrañeza la facilidad con que el Disconto otorgó crédito a un país por tanto tiempo moroso en sus pagos. Dos cuestiones básicas influirían para ello: por una parte, la de los ferrocarriles era una «deuda flotante», mientras la nueva quedaba ampliamente documentada con los bonos emitidos; por otra, en aquellos momentos, Alemania se interesaba por afianzar capitales en países latinoamericanos y semejante operación dejó en manos del Disconto la totalidad de los compromisos venezolanos en ese campo, recogiendo así los prestamistas alemanes las acreencias en poder de empresas británicas y francesas para hacerse con ellas de un eficaz instrumento de presión. Además, capitales de la misma procedencia proyectaban instalar en Caracas un banco; para lo cual se llevaron a cabo algunas conversaciones que no llegaron a términos concretos debido al giro posterior que tomaron las relaciones entre Venezuela y el imperio alemán; aparentemente, grupos financieros alemanes aspiraban hacer de Venezuela una plaza fuerte de sus inversiones, cosa que como proyecto se tornó poco viable después del bloqueo de 1902.

Situación a comienzos del siglo XX

El país comenzó el siglo bajo el signo de un compromiso difícil de manejar en cuanto se refiere a la deuda externa. La moratoria en sus pagos lo calificaba de insolvente y los países de origen de los capitales adeudados presionaban por la vía diplomática para conseguir se reanudara el servicio; los prestamistas habían desatado una campaña de prensa en Europa y Estados Unidos, destacando lo que consideraban la escasa preocupación venezolana por solventarse; la paciencia de los acreedores se había agotado y preparaban el endurecimiento de sus demandas. La deuda llegó a ser una cantidad muy elevada si la comparamos con las disponibilidades del Tesoro. En 1902, el saldo irresoluto era de Bs. 120.000.000 sin considerar intereses acumulados, los cuales estimó el Gobierno en Bs. 25.000.000 aproximadamente. Como agravante de la situación, Venezuela, al comenzar el siglo, atravesó una crisis fiscal de graves efectos y tuvo que hacer frente a «gastos de guerra» provocados por continuos alzamientos que pretendían derrocar el gobierno de Cipriano Castro. Si la crisis producía el fenómeno de reducir los ingresos del Fisco, los «gastos de guerra» obligaban al Gobierno a distraer hasta un 50% de aquellos para preservar su estabilidad, dejando de lado cualesquiera otros desembolsos que no fuesen los propios de las emergencias militares. En tales condiciones, no era posible satisfacer el pago de la deuda. Se atendía a las presiones diplomáticas en el aspecto protocolar, buscando prolongar la moratoria de manera que, con un poco más de tiempo, el Gobierno pudiera resolver las urgencias más inmediatas para luego dedicarse a aquellos asuntos. Lo que se observa en las declaraciones oficiales es que, al lograrse la paz pública y la estabilidad fiscal, el régimen pasaría de lo declarativo a los hechos reales en torno al problema de la deuda, la que en ningún momento desconoció.

Un gobierno sin recursos de tesorería

El Gobierno de la Restauración Liberal vivió situaciones de caja verdaderamente apremiantes desde su instalación en octubre de 1899. Encontró un Tesoro vacío del que no pudo tomar ninguna cantidad para recompensar a sus tropas por la campaña mediante la cual conquistó el poder. Los ingresos fiscales que recaudó en sus primeros años fueron menores que los de casi todos los años de las 2 décadas anteriores y disminuían dramáticamente al ritmo en que la crisis mundial de 1900-1903 abatía las exportaciones. Esto último, dentro del esquema económico nacional, hacía que disminuyeran también las importaciones y, en consecuencia, bajaran en grandes cifras las percepciones fiscales. Entre los ejercicios comprendidos en los años 1889-1890 y 1898-1899, el promedio de ingresos nacionales fue de Bs. 45.325.000, mientras que los de 1899-1900 a 1902-1903 promediaron Bs. 32.400.000. Al 31 de diciembre de 1900 había un saldo de Tesorería de Bs. 4.000.000; a la misma fecha de 1901 se había consumido aquella disponibilidad, todos los ingresos del ejercicio y había gastos impagados, que significaban un déficit de Bs. 2.608.000, el cual ascendió, en 1902, a Bs. 3.698.500. La disminución de los gastos no podía correr pareja con la que ocurría en los ingresos y de allí aquella deficiencia de Tesorería. En esta situación era poco lo que se podía hacer por destinar recursos al pago de la deuda; sin embargo, el Gobierno acometió 2 iniciativas de buenas intenciones, a saber: en los primeros meses de su mandato nombró un agente fiscal en Europa con la misión de negociar el refinanciamiento de la deuda externa; en carta fechada en París el 25 de febrero de 1900 este comisionado, Charles Röhl, informó a Castro de las gestiones realizadas, las cuales no fueron exitosas dado el estado poco alentador de las finanzas públicas nacionales y la reputación de mal pagador que distinguía a Venezuela; por otra parte, a pesar de la estrechez financiera, en 1900 fueron dedicados Bs. 2.568.800 a pagar compromisos exteriores, los cuales, aunque no correspondían a saldos de la deuda suscrita, tendían a solventar cuestiones de naturaleza parecida. En 1901, se estableció el pago de medias cuotas mensuales por intereses y amortización «...hasta el mes de agosto de este año, en que, por causa de los acontecimientos políticos y la notable disminución de la Renta, vióse el Gobierno obligado, muy a su pesar, a suspender este servicio transitoriamente...». El restablecimiento de los pagos comportó un desembolso de Bs. 2.657.130. Las finanzas públicas andaban mal; tanto que Castro recurrió, en 1901, a apresar los banqueros de Caracas para forzarlos a dar al Gobierno un modesto préstamo de emergencia; sin embargo, la delicada cuestión crediticia lo indujo a destinar recursos de la magra disponibilidad nacional como demostración de las buenas intenciones de pago. Debido al estado de penuria del Tesoro, el 29 de febrero de 1902, con motivo de su juramentación como presidente constitucional, Castro anunció formalmente la suspensión de todas las obligaciones del crédito interior y exterior, dando carácter oficial a una moratoria unilateralmente resuelta.

Compromiso bajo presión

Desde luego, la posición que los acreedores mantenían contra Venezuela se violentó con motivo de aquel anuncio. Los gobiernos europeos tomaron la representación de los tenedores de bonos de la deuda venezolana y unieron a ese problema, como uno solo, el de antiguas reclamaciones pendientes de arreglo por diversas reparaciones en favor de súbditos suyos. Francia, Holanda, España, Italia, Estados Unidos, Bélgica, sumaron sus reclamaciones a las que presentaban Inglaterra y Alemania. La cuestión se convirtió en un problema internacional global; los más destacados órganos de prensa se ocuparon de esto, dándole mayor resonancia: The New York Times, The Times, The Daily Mail, Le Temps, son algunos de ellos. Se aludió a la protección que Venezuela habría solicitado o proyectaba solicitar de Estados Unidos ante una eventual acción punitiva presuntamente organizada por potencias europeas, ante lo cual The New York Times editorializó así: «...Si Venezuela y su gobierno quieren imaginarse que Estados Unidos están con ellos en un esfuerzo por defraudar a sus acreedores están penosamente engañados [...] de ninguna manera, con o sin Monroe, no estamos con deudores fraudulentos...». Las notas diplomáticas alemanas y británicas se tornaron amenazantes a fines de 1902. En noviembre, el ministro inglés en Caracas escribió a la Cancillería venezolana: «...que será deber del gobierno de S.M. considerar qué medidas deben aportarse para la protección de los intereses británicos...». Ya antes Alemania había preparado el camino para una intervención armada (nota del embajador alemán en Washington ante el Departamento de Estado y acuerdos anglo-alemanes para armar una expedición). Finalmente, el 9 de diciembre de 1902, esa expedición se presentó al puerto de La Guaira declarando un bloqueo naval de las costas venezolanas por parte de Alemania, Inglaterra e Italia, con miras a hacer efectivo el cobro de las deudas venezolanas y las otras reclamaciones que esos países tenían pendientes con Venezuela. Encontrándose impotente para rechazar el bloqueo, Venezuela se hizo representar en Washington por el ministro norteamericano en Caracas, Herbert W. Bowen, para buscar un arreglo que pusiera fin a la situación impuesta por los bloqueadores. En este sentido se llegó a términos que fueron consagrados por los protocolos suscritos en dicha ciudad para el levantamiento del bloqueo, previo el compromiso de regularizar los pagos correspondientes a la deuda y determinar en forma precisa las reclamaciones para proceder a su cancelación.

Liquidación de la deuda

Al 31 de diciembre de 1902, la deuda externa venezolana estaba compuesta por los siguientes saldos: deuda exterior al 3% (inglesa), Bs. 66.614.550; deuda por convenios diplomáticos, Bs. 6.502.253,65; y empréstitos venezolanos de 1896 (Disconto), Bs. 46.215.000. Total: Bs. 119.331.803,65. Intereses acumulados: Bs. 36.079.466,11. Total general: Bs. 155.411.296,76. Las reclamaciones extranjeras, cifradas por los interesados en Bs. 186.558.150, fueron reducidas en discusiones de comisiones mixtas, nombradas ad hoc, a Bs. 40.379.225. Inmediatamente después de suscritos los Protocolos de Washington, el Poder Ejecutivo venezolano creó un impuesto extraordinario adicional sobre las importaciones, gravándolas con el 30% además de los derechos ordinarios. Con los fondos provenientes de este nuevo arbitrio fiscal, se comenzó a pagar a los acreedores. Las reclamaciones se terminaron de cancelar en enero de 1913 y la deuda durante el año fiscal 1929-1930, con lo que, a un siglo de su determinación como República independiente, quedó libre Venezuela de las cargas que, iniciadas con motivo de la Guerra de Emancipación, se fueron modificando en el transcurso del tiempo.

Deuda 1935-1993

Concepto y caracterización: El concepto de deuda pública ha sufrido modificaciones en relación con el crecimiento del Estado y la multiplicidad de sus funciones. La organización del Estado se ha hecho cada vez más compleja, mediante la creación de entidades autónomas (institutos, empresas, corporaciones, fundaciones, fondos financieros) cuyo conjunto constituye el llamado Sector Descentralizado de la Administración. También existen, dentro de la organización político-administrativa del país, los estados federales y las municipalidades. Las funciones del Estado se han ampliado y diversificado y comprenden objetivos de estabilización, desarrollo económico y bienestar social, además de las tradicionales: seguridad jurídica de personas y bienes; administración de justicia; relaciones internacionales; defensa interna y externa, construcción y mantenimiento de la infraestructura general, salud, educación, entre otras. En la actualidad existen dos tendencias en el mundo en cuanto a las funciones del Estado: la que preconiza el liberalismo económico, según el cual debe limitarse a las funciones tradicionales, dejando que el mercado y la economía privada determinen la orientación, la composición y el ritmo de la actividad económica; y la que postula la necesidad de que el Estado intervenga y participe en dicha actividad, para corregir o complementar las deficiencias e insuficiencias del mercado y la iniciativa particular. Esta contraposición de criterios tiene mucho que ver con la justificación, la oportunidad y la aplicación de la deuda pública. En todo caso, desde el punto de vista del ente u organismo que contrae la deuda, habría que distinguir entre los que se caracterizan por ser propiamente oficiales por la índole de sus funciones y los que desempeñan actividades periféricas, paraestatales, y cuya propiedad puede ser exclusivamente del Estado o con participación privada en proporción menor de 50%. En principio, la deuda de todos ellos es de carácter público y, en última instancia, responde por ella la República; sin embargo, los entes autónomos, especialmente las empresas productoras de bienes y servicios que se transan en el mercado, pueden tener capacidad propia de pago y asumir directamente el servicio de la deuda, razón por la cual, en la práctica, esos entes efectúan operaciones financieras activas y pasivas cuyo saldo puede ser acreedor o deudor; mientras que los entes no autónomos, que componen la administración central en el concepto tradicional, no tienen esa capacidad y sus operaciones financieras corren a cargo de la República en forma directa. Por ello la deuda pública se clasifica en: directa (a cargo de la República) e indirecta (a cargo de los entes autónomos, aunque en última instancia responde por ella la República). En el ordenamiento legal sobre la materia, la deuda pública es la autorizada por el Congreso Nacional y contratada con sujeción a las normas legales pertinentes. Esta es la deuda registrada en las estadísticas oficiales. No obstante, la experiencia venezolana de los últimos 40 años indica que, al margen de la ley, infringiendo las disposiciones legales, los entes públicos, autónomos o no, contratan obligaciones financieras de corto plazo para cuyo servicio no tienen disponibilidad, y en este caso la República debe asumir el compromiso convirtiéndola en deuda oficial, mediante el procedimiento que se conoce como refinanciamiento. Esta práctica viciada ha venido corrigiéndose en años recientes en virtud del perfeccionamiento de las normas legales y administrativas y la mayor eficiencia del control fiscal. A la deuda de corto plazo, contraída fuera de las disposiciones de la Ley Orgánica de Crédito Público y de la Ley de Presupuesto, se le denomina «flotante» y significa un problema preocupante en la esfera del crédito público. La colocación de la deuda pública puede efectuarse en el mercado interno o en el externo: en el primer caso, el compromiso se fija en moneda nacional y los acreedores son, por lo general, residentes del país: es la «deuda pública interna»; en el otro caso, el compromiso se fija en moneda extranjera y los acreedores son, por lo general, residentes de otros países, bien sea instituciones o personas naturales: es la «deuda pública externa». Puede ocurrir, sin embargo, que una deuda denominada en moneda nacional tenga por acreedor a un residente en el extranjero, por lo cual hay necesidad de efectuar el pago en divisas, aunque el deudor no esté formalmente obligado a ello; también puede ocurrir lo contrario, es decir, que títulos de deuda pública externa sean poseídos por residentes del país.

Antecedentes: Hasta 1951, la deuda pública era prácticamente insignificante, situándose para ese año en Bs. 15.000.000, totalmente de carácter interno. Debe recordarse que en 1930, para honrar la memoria del Libertador que entonces cumplía un siglo de su fallecimiento, el Gobierno nacional canceló la deuda externa y no se recurrió a nuevo endeudamiento público con el exterior hasta 1957. Durante el período 1950-1957, del gobierno de Marcos Pérez Jiménez, aparentemente no se contrajo deuda pública externa, salvo el último año, 1957, cuando se registran operaciones por un monto de Bs. 790.000.000; pero sí se utilizó el crédito público interno en cantidades relativamente apreciables, por parte de los entes descentralizados de la Administración, de tal modo que el saldo de la deuda interna al cierre de 1957 era de Bs. 565.000.000, legalmente autorizada; la deuda pública total para esa misma fecha era de Bs. 1.355.000.000. Hay que señalar, no obstante, que durante el período considerado se formó irregularmente una deuda flotante, de la cual se tuvo conocimiento más o menos aproximado en 1958 después de la caída del régimen perezjimenista, y que se estimó en Bs. 3.200.000.000, en su mayor parte determinada por los contratos de obras públicas y de instalación de industrias básicas del Estado. En la etapa democrática, hasta el presente, la recurrencia al crédito público interno y externo ha sido frecuente, inclusive utilizando la práctica de la deuda flotante sin la debida autorización de los órganos competentes. Para corregir las prácticas de endeudamiento irregular de los entes públicos, se han hecho sucesivas reformas de la Ley de Crédito Público, a partir de la ley promulgada en 1959, modificada en 1970, en 1976, en 1980, 1981 y 1992, lo cual ha hecho posible la reducción del endeudamiento irregular, aunque no se ha eliminado del todo. La multiplicación de los entes públicos descentralizados, con escasa coordinación y control insuficiente, crónicamente deficitarios en sus operaciones (salvo excepciones poco numerosas), ha sido uno de los factores de aquella situación.

Necesidades y motivos de la deuda pública interna: La utilización del crédito público interno obedece a varias circunstancias y situaciones que afectan al desenvolvimiento de las finanzas del Estado, entre otras las siguientes: 1) Insuficiencias transitorias de los flujos monetarios de Tesorería; 2) expropiaciones por causa de utilidad pública o social (construcción de obras, reforma agraria, conservación de recursos naturales, etc.); 3) insuficiencia de fondos presupuestarios para atender necesidades de servicios, subsidios y créditos a la producción; 4) programas de desarrollo económico y social; 5) refinanciamiento de obligaciones contraídas por entes administrativos descentralizados. En estos casos, el crédito público es utilizado mediante los procedimientos legales y administrativos en vigor. El refinanciamiento de la deuda flotante es un procedimiento múltiple: de legalización y de conversión (de deuda administrativa a deuda regular autorizada, de deuda de corto plazo en deuda de mediano y largo plazo). Con excepción de las letras del Tesoro, redimibles dentro del mismo ejercicio fiscal en que se emiten y colocan, aplicables a la cobertura de insuficiencias transitorias de caja de la Tesorería, no es conveniente de ningún modo la utilización del crédito público para el financiamiento del déficit de presupuesto; solo se justifica en relación con el financiamiento de programas de inversión de elevado interés económico o social, para los cuales no se disponga de ahorro fiscal; también se justifica en situaciones de emergencia cuando no existan recursos de tesorería sin asignación determinada y para el pago de expropiaciones por causa de utilidad pública o social. Estos sanos principios de administración fiscal no son practicados por los gobiernos, los cuales incurren en deuda en razón de mala administración, la imprevisión y la deficiencia del control interno o externo. La historia venezolana del siglo XIX es rica en dolorosas experiencias sobre el mal uso del crédito oficial; pero esas lecciones se olvidaron en la segunda mitad del siglo xx, precisamente cuando los ingresos petroleros del Fisco Nacional han sido más elevados y en lugar de endeudarse, la República y los entes descentralizados de la Administración hubieran podido ahorrar excedentes fiscales. En este sentido algo se hizo con la creación del Fondo de Inversiones de Venezuela y los fondos autónomos para el crédito agropecuario, el industrial y el desarrollo urbano, en 1974.

Procedimientos: La utilización del crédito está sujeta al ordenamiento legal, específicamente a la Ley Orgánica de Crédito Público y la de Presupuesto, en concordancia con aquella. El control de la utilización de la deuda pública está a cargo de la Contraloría General de la República, la cual lleva el registro del movimiento de la deuda. Salvo los contratos de obras que reúnan determinadas condiciones establecidas por la ley, los de gestión ordinaria destinados a la adquisición de bienes o servicios necesarios para el funcionamiento de los entes administrativos y las obligaciones derivadas de la participación de la República en instituciones internacionales de las cuales sea miembro, todas las demás operaciones de crédito público interno o externo deben ser autorizadas por el Congreso Nacional mediante leyes especiales, considerada la opinión no vinculante del Banco Central de Venezuela. La emisión de letras del Tesoro que deben cancelarse dentro del mismo período de ejecución del presupuesto podrán ser autorizadas dentro de la Ley de Presupuesto del ejercicio correspondiente. Los estados y las municipalidades solo podrán efectuar operaciones de crédito público interno con autorización del Congreso Nacional, previo acuerdo de la Legislatura estatal o del Concejo Municipal, según sea el caso, y siempre por la vía del Ejecutivo Nacional. Los entes autónomos (institutos, corporaciones, sociedades del Estado, fondos financieros) no podrán realizar operaciones de corto plazo, con excepción de los expresamente mencionados en la ley: Petróleos de Venezuela S.A., matriz de la industria petrolera nacional, el Fondo de Inversiones de Venezuela, el Banco Nacional de Ahorro y Préstamos, las obligaciones con garantía hipotecaria del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, los bancos y las compañías aseguradoras de propiedad exclusiva del Estado. Las empresas agrícolas, industriales, de transporte y comunicaciones, las mineras, metalúrgicas y petroquímicas podrán realizar operaciones de crédito público con la autorización del Consejo de Ministros, previa consulta al Banco Central de Venezuela y la opinión favorable de las comisiones de finanzas del Congreso, siempre y cuando el monto de esas operaciones no exceda del 40% de su patrimonio neto. Como se desprende de lo anterior, los procedimientos para la utilización del crédito público son bastante rigurosos en cuanto a disposiciones legales, y si las normas se cumplieran estrictamente el endeudamiento irregular no existiría. La inexistencia de una ley de la administración descentralizada que regule el funcionamiento y la gestión de los entes autónomos hace difícil la coordinación financiera y administrativa de aquellos.

Estadísticas: Al cierre de 1960, la deuda pública interna autorizada ascendía a Bs. 1.186.000.000, lo que significaba un 44% de la deuda pública autorizada total; a fines de 1970, la deuda interna montaba a Bs. 2.560.000. 000, equivalente a un 47% de la deuda total; en los años de la década de 1970, la deuda en su conjunto sufre un aumento muy considerable, de tal manera que, para fines de 1982, se situó en Bs. 133.678.000.000, según información del Banco Central de Venezuela, de cuya cantidad correspondía a la deuda interna la suma de Bs. 48.650.000.000, un 36%; en 12 años, la deuda interna se multiplicó por 41, en tanto que su participación dentro de la deuda total se redujo sensiblemente; en 1982, el 37% de la deuda pública interna era de corto plazo, sujeta a refinanciamiento en parte. El servicio de la deuda interna (amortización e intereses) aumentó de Bs. 1.066.000.000 en 1961 a Bs. 6.167.000.000 en 1982. En 1983 la deuda pública total ascendía a Bs. 176.234.000. 000, de cuya suma era deuda interna el 28,5%, o sea Bs. 50.186.000.000; de la deuda total, un 53% era de largo plazo y un 47% de corto y mediano plazo. En 1985, la deuda interna significaba un 34% del total y, en 1992, un 15%.

Mercado financiero de la deuda interna: El crédito público interno tiene algunas características y da lugar a ciertos efectos que conviene indicar. En principio, no afecta al equilibrio de la balanza de pagos internacionales del país, pues no causa por sí mismo transacciones externas; permite la utilización de ahorro interno privado para fines de inversión pública o de desarrollo social, lo que complementa, en coyuntura económica débil, la actividad privada; estimula, en determinadas condiciones y circunstancias, el mercado nacional de valores (en el pasado, en la época de juventud de la Bolsa de Caracas, si así puede decirse, los valores públicos significaban una proporción mayoritaria del volumen de transacciones); puede servir de instrumento a la política fiscal y a la monetaria, para la regulación de la demanda global efectiva, la regularidad de los pagos de Tesorería oficial y para la regulación de la liquidez monetaria, así como también para la orientación de las tasas de interés. El Estado venezolano, sin embargo, no ha utilizado este recurso con arreglo a decisiones de política económica, fiscal y monetaria de acción persistente y de largo alcance, sino que ha obedecido en sus operaciones de crédito público interno a otros motivos, por lo general de urgencia fiscal o de pagos no recurrentes de obligaciones oficiales. La colocación, en alguna forma y medida obligatoria, de valores públicos en instituciones financieras privadas y públicas (algunas veces llegaron a formar parte del encaje bancario, particularmente las letras del Tesoro), ha permitido la formación de un mercado cautivo con capacidad limitada. En tiempos recientes, en razón de las elevadas tasas de inflación y otros factores incidentes en el mercado financiero, las tasas nominales internas de interés han subido considerablemente, lo que ha afectado la colocación abierta de valores del Estado (con la excepción notable de los bonos cero cupón del Banco Central de Venezuela), por el hecho de que, por una parte, el Gobierno no puede pagar tan elevados intereses y, por la otra, que la impuntualidad de la cancelación de las obligaciones oficiales ha afectado al crédito oficial, por lo que hay poco atractivo para la absorción de esos valores en mercado abierto, aunque estos tienen, por lo general, el incentivo de que con ellos puede pagarse el impuesto sobre la renta, del cual están generalmente exentos, y otros impuestos nacionales. Existe la posibilidad de que en lo sucesivo se utilice más amplia y frecuentemente el crédito público interno, por razones fiscales y monetarias, sobre todo si el Gobierno regulariza sus pagos por el servicio de la deuda. El Banco Central de Venezuela ha venido utilizando el instrumento crediticio denominado bono cero cupón (BCC), para el control de la liquidez bancaria. El mecanismo es sencillo: los bonos se colocan a descuento, por lapsos breves, de 90 a 180 días, en subasta o mesas de dinero, sin intereses; al vencimiento, el instituto emisor cancela los bonos colocados a la par, por lo que el tenedor obtiene un rendimiento, variable según el porcentaje de descuento. Desde luego, esta operación tiene un costo financiero para el Banco Central, que en última instancia implica un sacrificio fiscal, en procura de moderar la presión de la liquidez en los mercados de divisas y de bienes y servicios.

Deuda externa pública (1935-1993)

Antecedentes hasta 1950: En las últimas décadas del siglo XIX, el grave deterioro de la Hacienda Pública, la desorganización administrativa y los desastrosos efectos de las contiendas armadas internas ocasionaron la recurrencia en condiciones y términos desfavorables al crédito público externo, principalmente con instituciones financieras europeas (Inglaterra, Alemania, Francia), lo que no proporcionó beneficio alguno a la República, sino que, por el contrario, le causó pérdidas netas y trastornos diversos, en tanto que los acreedores extranjeros sí lograron ganancias con exceso; también los negociantes venezolanos de la deuda, ganados por la corrupción inclusive en los más altos niveles del Gobierno, obtuvieron fuertes comisiones y otros ingresos ilícitos por los «servicios» prestados. Este irregular proceso de endeudamiento hizo crisis en 1902, cuando las potencias europeas, en nombre de los prestamistas y reclamantes de indemnizaciones por supuestos daños y perjuicios sufridos en este país durante las guerras civiles, destacaron una fuerza naval conjunta que bloqueó los principales puertos marítimos del país y los agresores pretendieron imponer tanto los montos a cobrar como los términos y modos de pago (entonces era práctica usual el gravamen al ingreso aduanero de la República, en América Latina, para asegurar a los acreedores el pago de la deuda). El presidente Cipriano Castro resistió como pudo tal pretensión, mientras que el Gobierno de Estados Unidos interpuso su mediación en el conflicto, bajo la evocación de la Doctrina Monroe; y países latinoamericanos, principalmente Argentina, cuyo canciller formuló entonces la Doctrina Drago, que propugnó que no se podía cobrar la deuda bajo el imperio de la fuerza, expresaron su solidaridad. En todo caso, la deuda se fijó en una magnitud exagerada e improcedente y la República quedó obligada a pagarla en condiciones enteramente injustas y arbitrarias. Estas circunstancias dejaron una experiencia traumática para Venezuela y el sucesor de Castro, general Juan Vicente Gómez, hizo el compromiso de cancelar la deuda externa, lo cual se efectúo en 1930, como homenaje al Libertador en el centenario de su muerte y gracias a los ingresos del petróleo que entonces iniciaban un movimiento expansivo. La Hacienda Pública, con el esfuerzo organizativo del doctor Román Cárdenas en el Ministerio de Hacienda y el del doctor Gumersindo Torres en el de Fomento, permitía en aquella oportunidad el desembolso del saldo de la deuda, precisamente cuando estaba en curso una grave depresión económica a escala mundial. En la década de 1930, no se contrajo deuda pública externa y la deuda interna era prácticamente inexistente. La ortodoxia elemental en la administración de las finanzas públicas prevaleció en ese período, no obstante los efectos adversos en la economía venezolana ocasionados por la depresión mencionada; en la segunda mitad de la década, con el advenimiento de una nueva situación política nacional a la muerte del general J. V. Gómez, las presiones para un mayor gasto público se dejaron sentir, pero continuó la prudencia fiscal. En 1940, la deuda externa no existía y la interna alcanzaba a sólo Bs. 1.000. 000. Puede decirse, por tanto, que la dura lección de principios de siglo se mantuvo vigente por mucho tiempo y era algo así como una norma de honor nacional no recurrir al crédito público externo.

Situación fiscal y deuda en el período 1940-1948: Las finanzas públicas se fortalecieron apreciablemente en este período. A partir de 1943, fue incorporado al régimen tributario el impuesto sobre la renta y las compañías petroleras tuvieron que entregar al Fisco Nacional mayores ingresos. Las recaudaciones fiscales aumentaron de Bs. 329.000.000 en 1940 a Bs. 660.000.000 en 1945, es decir, se duplicaron; en tanto que los egresos ascendieron de Bs. 369.000.000 a Bs. 582.000.000 en el período considerado. Las reservas del Tesoro, que alcanzaban sólo a Bs. 3.000.000 en 1940, se elevaron a Bs. 231.000. 000 en 1945. En estos años no se contrataron empréstitos públicos externos y la deuda interna presentaba un saldo de Bs. 25.000.000, menos del 4% del ingreso fiscal ordinario, en 1945. En los años siguientes, hasta 1948 inclusive, tampoco se recurrió al endeudamiento público con el extranjero y la deuda interna se situaba, al cierre de 1948, en Bs. 23.000.000. La evolución de las finanzas públicas durante esos años fue favorable: los ingresos aumentaron de Bs. 856.000.000 en 1946 a Bs. 1.776.000.000 en 1948, mientras que los egresos ascendieron de Bs. 952.000.000 a Bs. 1.644.000.000 en el mismo período. Las reservas del Tesoro se cifraban en Bs. 251.000.000 al finalizar el año 1948.

La deuda del régimen militar (1949-1957): Durante el régimen del general Marcos Pérez Jiménez se hizo uso del crédito público en magnitudes apreciables en comparación con los períodos anteriores. No obstante la expansión fiscal registrada en la década de 1950 en razón de los crecientes ingresos petroleros, el Gobierno, empeñado en programas de infraestructura e industrias básicas, hizo uso del crédito, bien por la vía legalmente pautada o bien por la vía administrativa no sujeta a esos requisitos. En 1956 y 1957 el Gobierno otorgó nuevas concesiones petroleras y obtuvo ingresos extraordinarios por tal concepto; sin embargo, incurrió en un diferimiento de pagos de los compromisos contraídos con proveedores y contratistas, y el crédito oficial se deterioró; documentos de crédito emitidos o aceptados por el Gobierno eran descontados a tasas escandalosas, por lo bajas, en medios financieros internacionales. Al cierre de 1957 la deuda pública externa autorizada ascendía a Bs. 790.000.000 y la interna a Bs. 565.000.000, para un total de Bs. 1.355.000.000; pero, como se conoció después, a la caída del régimen militar (23.1.1958), la deuda flotante, irregularmente contraída, alcanzaba a una cantidad mucho mayor, del orden de Bs. 3.000.000.000 y tuvo que ser reconocida y rápidamente amortizada por el Gobierno provisorio de 1958.

La deuda en la primera etapa de la democracia (1959-1973): La tendencia de los ingresos fiscales ordinarios durante este período fue creciente, aunque se registraron fluctuaciones, como es natural; dichos ingresos evolucionaron de Bs. 5.441.000.000 a Bs. 16.054.000.000 entre 1959 y 1973, prácticamente una triplicación; por su parte, los egresos ordinarios aumentaron de Bs. 6.294.000. 000 a Bs. 14.598.000.000 en este período. Se recurrió al crédito público con frecuencia y al cierre de 1973, el saldo global de la deuda pública era de Bs. 8.434.000. 000, de cuya cantidad correspondía a deuda externa Bs. 5.201.000.000, un 62% y a deuda interna Bs. 3.233.000. 000, un 38%. Los recursos obtenidos del crédito público se aplicaron a obras de infraestructura e industrias básicas, así como también a programas sociales. Hay que mencionar la existencia de una deuda flotante, de la cual se registraron montos variables: Bs. 406.000. 000 en 1960, Bs. 226.000.000 en 1963, Bs. 56.000. 000 en 1965 y Bs. 19.000.000 en 1966. Esta práctica irregular se repitió frecuentemente en años posteriores.

La deuda durante la bonanza petrolera (1974-1978): Los ingresos fiscales ordinarios registran una fuerte expansión en este período, en virtud del alza de los precios del petróleo y sus efectos derivados en la capacidad contributiva interna; en 1974 el ingreso ordinario fiscal ascendió a Bs. 42.558.000.000, con un incremento del orden de 165% con respecto a 1973; en particular, el ingreso fiscal petrolero aumentó en 226%, para situarse en Bs. 36.448.000.000 en 1974. En años posteriores este ingreso petrolero sufrió un descenso, pero se mantuvo en un rango cuantitativo sustancialmente superior a la tendencia histórica registrada hasta 1973. El gasto público propiamente tal registró una expansión acelerada; pero parte del ingreso petrolero fue retenido en fondos autónomos creados al efecto: Fondo de Inversiones de Venezuela, Fondo de Desarrollo Agropecuario, Fondo de Crédito Industrial y el Fondo de Desarrollo Urbano, con el objeto de preservar su disponibilidad para programas de inversión y producción. Sin embargo, el Gobierno consideró conveniente recurrir al crédito público con el objeto de impulsar más vigorosamente el crecimiento económico, mediante programas globales autorizados por el Congreso de la República, en lugar de proyectos específicos, lo cual correspondió a la estrategia del Plan de la Nación. La filosofía del endeudamiento en una coyuntura expansiva petrolera consistía en un juego de expectativas: a) La tasa de inflación en la economía internacional se proyectaba al alza; b) la tasa de interés en los mercados financieros mundiales se mantenía relativamente baja; c) la capacidad de pago externa de la nación se fortalecería en el mediano y largo plazo, como resultado tanto del alza del petróleo como de la maduración de inversiones en industrias básicas exportadoras. En el período 1974-1978, los ingresos fiscales ordinarios totalizaron Bs. 202.183.000.000, de los cuales Bs. 151.358.000.000 (un 75%) procedían del petróleo. En ese mismo período, el endeudamiento neto público aumentó en Bs. 40.665.000.000, o sea en 482%, si se toma en cuenta solo la deuda autorizada; pero si se agrega la deuda flotante, estimada al cierre de 1978 en Bs. 30.000.000.000, se llega a un gran total de Bs. 79.099.000.000, como deuda pública. Una parte apreciable del endeudamiento público externo en el período considerado se originó en la indemnización acordada a las compañías petroleras concesionarias, como consecuencia de la reserva al Estado de la industria y el comercio de hidrocarburos decretada legalmente en 1975; esa indemnización fue estimada en Bs. 5.000.000.000. Las cifras mencionadas, tanto de ingresos ordinarios como extraordinarios, permiten apreciar la extraordinaria magnitud de recursos fiscales de que dispuso el Gobierno en los años de referencia. Su aplicación contribuyó sustancialmente al fenómeno que se calificó como «cambio de dimensiones de la economía venezolana». En términos reales, el producto interno bruto creció en esos años a una tasa media interanual de 6%; las importaciones se triplicaron y las variables monetarias y financieras se cuadruplicaron. Una circunstancia digna de interés es que las fuentes de financiamiento externo de la deuda pública se modificaron: la banca privada internacional se convirtió en la principal acreedora y los plazos de vencimiento se abreviaron, para una proporción significativa de la deuda contraída, a lo que debe añadirse que las tasas de interés aplicadas eran variables. Venezuela dejó de ser, en el período de la expansión petrolera, un país elegible por los institutos multinacionales oficiales de financiamiento (el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo). Por otra parte, el Fondo de Inversiones de Venezuela otorgó préstamos «blandos» a varios países latinoamericanos y del Caribe, como política de cooperación económica y financiera.

La deuda en el periodo 1979-1983: Cuando el presidente Luis Herrera Campins asumió su mandato constitucional, en marzo de 1979, declaró en su discurso de toma de posesión ante el Congreso de la República, que recibía una Venezuela «hipotecada», para significar la fuerte carga de la deuda pública entonces existente calculada, como se mencionó anteriormente, en casi Bs. 80.000.000.000; posteriormente, cálculos más acuciosos situaron el monto de la deuda en Bs. 110.000.000.000, incorporando compromisos administrativos no registrados en el Ministerio de Hacienda conforme a las normas legales. Las prácticas irregulares administrativas hicieron difícil, hasta 1984, el conocimiento preciso del monto, la composición y las características de la deuda pública externa; también contribuyó a ello la falta de criterios uniformes y consistentes para definir o calificar determinados compromisos como oficiales y, por tanto, como deuda pública. Tampoco se efectuó un cálculo de la capacidad del Estado para adquirir deuda en función de variables económicas, financieras y fiscales determinadas. Estas graves deficiencias de la administración del crédito público facilitaron excesos, anormalidades, y manejos artificiosos en cuanto al endeudamiento. Aunque el Congreso de la República trató de impedir, mediante reformas legales y controles legislativos, tales hechos, éstos ocurrieron en clara violación de las disposiciones legales y reglamentarias. No puede atribuirse a la penuria fiscal el mayor endeudamiento en que incurrió el Estado durante el período 1979-1983, ya que, durante el mismo, los ingresos fiscales ordinarios totalizaron Bs. 353.751.000.000 75% más elevados que en el quinquenio 1974-1978; de ese ingreso, el petróleo aportó un 68%. La deuda pública autorizada registró un saldo de Bs. 93.662.000.000 al cierre de 1983, en comparación con Bs. 49.099.000.000 en 1978, lo que indica un incremento del orden del 90%. Pero la deuda pública total, según cómputo hecho en 1984 durante el proceso de negociaciones para el refinanciamiento de la deuda externa, ascendía efectivamente a Bs. 200.000.000.000 al cierre de 1983, prácticamente el doble de la existente 5 años antes. La Contraloría General de la República calculó la deuda pública consolidada para el 31 de diciembre de 1984 en Bs. 206.580.000.000, de cuya cantidad correspondía a la deuda externa un 77% y a la interna un 23%. En dólares de Estados Unidos, la Contraloría calculó la deuda pública externa en US $ 27.041.000.000 en la fecha mencionada, de la cual era a corto plazo un 58%. Algunas explicaciones se han dado para entender esa enorme expansión de la deuda pública en el período de referencia: la necesidad de refinanciarlos compromisos de corto plazo que se iban venciendo, refinanciamiento que se hizo frecuentemente a tasas de interés más elevadas y con capitalización de los intereses vencidos no pagados; el aumento de los precios de bienes y servicios para la ejecución de proyectos de inversión; la urgencia de atender erogaciones causadas por la política de subsidios. Sin embargo, esas explicaciones no son suficientes para justificar el sorprendente aumento de la deuda, sobre todo cuando la contrapartida real, en cuanto al aumento del patrimonio público nacional, no correspondió ni de lejos al monto de aquel endeudamiento. Es particularmente notable la contradicción entre la bonanza fiscal, manifestada en los más elevados ingresos ordinarios, sin precedentes en la historia de la Hacienda Pública venezolana, y la velocidad de endeudamiento público, sin que urgencias económicas o sociales fueran satisfechas mediante la aplicación de recursos obtenidos del crédito.

La deuda en el período 1984-1993: Durante el gobierno del presidente Jaime Lusinchi (1984-1989) el endeudamiento neto externo fue de escasa significación, de modo que puede decirse que el nivel de la deuda pública externa permaneció sin variaciones, en un monto estimado en US $ 27.000.000.000. En 1984 fue designada por el presidente de la República una comisión negociadora que condujo las instancias del caso con el Comité de Bancos designado por el conjunto de los acreedores privados internacionales, con el objeto de llegar a un acuerdo básico de condiciones y términos, el cual fue suscrito en septiembre de ese mismo año. Ese acuerdo fijó un plazo de 12 años a partir de 1985 para la amortización de la deuda refinanciable (poco más de dos tercios del total), con tasas de interés basadas en la libor (tasa interbancaria británica) más 1 y 1/8%, y cuotas periódicas que incluían capital e intereses. Luego se procedió a acordar una hoja de términos, la cual sirvió de base para la celebración de los contratos de refinanciamiento con cada entidad acreedora (alrededor de 400, distribuidas en casi todo el mundo occidental). El servicio de la deuda pública externa, que en 1980 podía atenderse con el 11% del ingreso de exportación de bienes y servicios, exigió desde 1985 la asignación de un 25% de dicho ingreso. En los años de 1986 y 1987 la situación petrolera se tornó desfavorable, con fuerte incidencia negativa en las finanzas públicas y en la balanza de pagos de Venezuela, no obstante lo cual se atendió al servicio de la deuda externa. En el período de referencia, el Gobierno nacional no recurrió a la asistencia monetaria del Fondo Monetario Internacional (FMI), para reforzar su capacidad de pago al exterior, como sí lo hicieron otros países latinoamericanos deudores. La asistencia crediticia del FMI implica la adquisición de un compromiso con ese organismo, en el sentido de ajustarlas políticas económicas, fiscales, monetarias, comerciales y sociales a un plan de ajuste y de estabilización. En el período 1989-1993, bajo el gobierno del presidente Carlos Andrés Pérez, la deuda pública externa fue objeto de refinanciamiento y se recurrió al crédito del FMI y de otros organismos multilaterales, por lo cual se elevó el saldo de aquella; por otra parte, la deuda externa aumentó en términos de la moneda nacional, en razón de la devaluación de esta, en un proceso de flotación en el mercado cambiarlo según la orientación que el Gobierno nacional consideró conveniente. Al cierre de 1992 la deuda externa se cifraba en Bs. 1.950.200.000.000 y la interna en Bs. 300.600.000.000, para un total de Bs. 2.250.000.000.000. En términos de dólares de Estados Unidos, sin embargo, la proporción del aumento fue menor, por la razón de la devaluación de nuestro signo monetario. A efectos presupuestarios la carga del servicio de la deuda externa, en moneda nacional, ha subido en la medida en que se eleva el tipo de cambio.

Refinanciamiento de la deuda pública externa: Durante el mes de febrero de 1986 fue firmado el Acuerdo de Reestructuración de la Deuda y las tablas de crédito con cada entidad financiera en el exterior, como continuación procedimental del convenio de refinanciamiento cuya negociación se había iniciado en 1984. En el mes de octubre de 1986 fueron completados los trámites para la entrada en vigencia de ese acuerdo. Este incluía la llamada Cláusula de Contingencia, la cual fue invocada a fines de 1986 en virtud de la caída sustancial de los precios del petróleo; en consecuencia, fueron diferidos los pagos de capital de la deuda previstos para 1987 y 1988, no así el pago de los intereses. Por decreto ejecutivo del 14.4.87 se estableció el régimen de conversión de deuda externa en inversión en el país, con 3 opciones: a) Capitalización de créditos externos en empresas deudoras venezolanas; b) conversión de deuda pública externa en inversión extranjera en el país en áreas determinadas; c) conversión de deuda pública externa en inversión nacional. La primera opción consistía en la participación accionaria del inversionista en la empresa deudora. La segunda era una conversión orientada a la sustitución de importaciones, fomento de nuevas exportaciones o promoción de actividades internas prioritarias. La tercera propiciaba la asociación de capital extranjero con capital venezolano. Varias operaciones fueron realizadas mediante la aplicación de ese decreto. Durante el mandato constitucional del presidente Carlos Andrés Pérez, iniciado en febrero de 1989, se abrió un nuevo proceso de negociación de la deuda pública externa, dadas las condiciones desfavorables de la economía venezolana, en particular el desequilibrio de la balanza de pagos, el bajo nivel de reservas monetarias internacionales y la situación estrecha de las finanzas públicas. Ese proceso se hizo simultáneamente con una reorientación de la estrategia económica del Gobierno, en procura de la estabilización de la economía y el ajuste macroeconómico, cuya esencia era la conversión de una economía mixta, con elevada intervención y participación del Estado, en una economía liberal de mercado. La renegociación se aplicó a un monto de US $ 19.902.000.000 y se ofrecieron a los acreedores las opciones siguientes: a) Recompra por la República de Venezuela de parte de la deuda con un descuento de 55%; b) la emisión de bonos de la República con descuento de intereses a un plazo de 30 años y una tasa de interés inferior a la de mercado, garantizados con bonos cero cupón del Tesoro de Estados Unidos; c) bonos de la República con descuento de capital de deuda de un 30% a 30 años de plazo, y una tasa de interés sujeta a la libor más 13/16%, garantizados con bonos cero cupón del Tesoro de Estados Unidos; d) bonos de reducción temporal de intereses, al portador, con tasas de interés fija por 5 años, vencimiento a 17 años y 7 años de gracia; e) bonos de conversión de deuda, con nuevos créditos de los acreedores mediante la adquisición de bonos de dinero fresco al portador, vencimiento a 17 años y 7 años de gracia, con una tasa de interés sujeta a la libor más 7/8%. Este abanico de opciones permitió que los acreedores tomaran las alternativas que consideraron más favorables para ellos; la preferencia de estos se manifestó por los bonos con valor a la par con descuento de intereses y bonos de reconversión. Según estimaciones oficiales, la República obtuvo una reducción de capital de la deuda de US $ 9.439.000.000, así como también un alivio, en parte temporal, de la carga de intereses. Este nuevo cuadro de la deuda pública externa está vigente. La parte no refinanciada de la deuda se estima alrededor de US $ 8.000.000.000.

Régimen legal del crédito público: El primer ordenamiento legal sobre el crédito público está contenido en la Constitución de Angostura (1819), en la cual se reserva exclusivamente al Congreso de la República la facultad de autorizar la contratación de deuda pública. La Constitución de Cúcuta (1821), para la Gran Colombia, ordena la consolidación de la deuda nacional de esta, a partir de las deudas hasta entonces separadas de Venezuela, Nueva Granada y Ecuador; y faculta al Congreso para la aprobación de toda operación sobre crédito público. En 1824, el Gobierno grancolombiano estableció las bases para la creación del Fondo y Caja de Amortización de la Deuda Nacional. Por ley del 22 de mayo de 1826, se organiza el crédito público de la República de Colombia (la Gran Colombia). Con la disolución de esta, en 1830, se hizo la separación legal entre las nuevas repúblicas, de la deuda nacional grancolombiana. En 1873, durante el gobierno de Guzmán Blanco, se incorporó en el Código de Hacienda la normativa sobre el crédito público. En 1919, siendo ministro de Hacienda el doctor Román Cárdenas, fue promulgada la Ley de Crédito Público, reformada en 1941 y esta, a su vez, reformada en 1944. En 1959, al iniciarse el restablecimiento del régimen democrático representativo, se promulga una nueva Ley de Crédito Público para impedir las irregularidades incurridas en la materia en épocas anteriores. Durante la vigencia de esta ley la República obtuvo el primer empréstito externo después de los infortunados acontecimientos de 1902. La ley de 1959 fue reformada en 1970. En 1976 se promulga la Ley Orgánica de Crédito Público, instrumento al que se da por primera vez el carácter de orgánico, dada la importancia y complejidad de su objeto. Esta ley sufrió modificaciones o reformas en 1979, 1980, 1981 y 1992. Las menciones anteriores permiten apreciar varios hechos significativos: a) El empeño del legislador de establecer controles y regulaciones cada vez más rígidos para la autorización y contratación de deuda pública; b) la creciente actividad de la administración pública después de 1960, en cuanto a la contratación de créditos para el financiamiento de gastos extraordinarios, no siempre de inversión reproductiva o de desarrollo social; c) la creación de un sistema de controles legislativos y ejecutivos, así como de procedimientos y límites paramétricos para el endeudamiento público. Las disposiciones principales de la ley vigente en la materia son las siguientes: a) La deuda pública puede originarse en: la emisión y colocación de títulos, inclusive letras del Tesoro, constitutivos de empréstitos externos e internos, o de operaciones de Tesorería; la apertura de crédito de cualquier naturaleza; la contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en uno o más ejercicios fiscales posteriores al vigente; el otorgamiento de garantías; la consolidación, conversión, unificación u otras operaciones destinadas a refinanciar o reestructurar deuda pública existente; b) están sujetos a la ley: la República, los estados, las municipalidades, los institutos autónomos y demás personas de derecho público: las sociedades en las cuales la República y demás sujetos de la ley tengan participación igual al 51% del capital social; igualmente las sociedades en las cuales las personas jurídicas referidas anteriormente tengan participación igual o superior al 51% de capital social; las fundaciones establecidas por esas mismas personas; c) las operaciones de crédito público tienen por objeto arbitrar recursos o fondos para obras reproductivas, atender casos de evidente necesidad o conveniencia nacional y necesidades transitorias de Tesorería; d) junto con el proyecto de Ley de Presupuesto cada año el Ejecutivo Nacional debe presentar al Congreso de la República, para su autorización por vía especial, el monto máximo de endeudamiento neto de la República durante el respectivo ejercicio fiscal; así como también el monto máximo de letras del Tesoro que podrán estar en circulación al cierre del mismo ejercicio; estas estimaciones deben ser acompañadas de una exposición de motivos que incluya los programas y proyectos a ser financiados por las operaciones de crédito a realizar y la opinión del Banco Central de Venezuela; el monto máximo de endeudamiento neto en cada caso se determinará atendiendo a la capacidad de pago y los requerimientos de un desarrollo ordenado de la economía, tomando como referencia los ingresos fiscales ordinarios, las exigencias del servicio de la deuda existente, el producto bruto interno, el ingreso de exportaciones y los índices macroeconómicos del Banco Central en cuanto a la moneda, el crédito y las finanzas; e) el BCV es el agente financiero del Ejecutivo para las operaciones de crédito público; j) no se podrán contratar operaciones de crédito público con garantía o privilegio sobre bienes o rentas nacionales, estatales o municipales; g) no se podrá variar o modificar el destino de la operación de crédito público sin nueva autorización del ente autorizante; h) la Contraloría General de la República llevará en cuenta especial el movimiento de las erogaciones con cargo a los recursos originados en el crédito público y la relación de garantías concedidas por los entes autorizados; i) los títulos de la deuda pública son admisibles por su valor nominal en toda garantía que haya de constituirse a favor del Fisco Nacional; j) las operaciones de crédito público, cualquiera que sea su cuantía, deben ser previamente consultadas al Banco Central de Venezuela; k) los estados, las municipalidades, y los entes por ellos creados no podrán efectuar operaciones de crédito público externo, y en cuanto a los de crédito interno, deben ser autorizados por el Congreso de la República, previa autorización de la Asamblea Legislativa o del Concejo Municipal del ente solicitante; l) las sociedades del Estado podrán realizar operaciones de crédito público con la sola autorización del presidente de la República en Consejo de Ministros, previa opinión del BCV y la opinión favorable de las comisiones permanentes de Finanzas del Senado y de la Cámara de Diputados, reunidas conjuntamente; el monto de las obligaciones que pueden contraer estas sociedades no excederán de hasta dos veces su patrimonio; cuando las condiciones existentes en los mercados financieros internacionales lo aconsejen, el Ejecutivo nacional podrá adoptar programas generales de refinanciamiento total o parcial de la deuda pública externa, con la autorización del Congreso de la República; m) dentro de los 60 días del vencimiento de cada semestre, el Ministerio de Hacienda presentará a las comisiones permanentes de Finanzas del Congreso un informe pormenorizado sobre la deuda pública, su monto, el servicio de la deuda, las operaciones que permitan reducirla tasa de interés, la aplicación de los recursos de cada operación, las condiciones y términos en que las operaciones hayan sido celebradas, las tendencias de los mercados financieros internos e internacionales y la capacidad del mercado para absorber los títulos y otros documentos de crédito emitidos por la República.

Temas relacionados: Baring Brothers Company, Bloqueos; Disconto Gesellschaft de Berlín; Hacienda Pública; Inversiones extranjeras; Reclamaciones extranjeras. Autor: Domingo Felipe Maza Zavala, Manuel Rodríguez Campos Bibliografía directa: ARCAYA, PEDRO MANUEL. Historia de las reclamaciones contra Venezuela. Caracas: Librería Pensamiento Vivo, 1965; EASTWICK, EDWARD B. Venezuela o apuntes sobre la vida de una república sudamericana con la historia del empréstito de 1864. Caracas: Banco Central de Venezuela, 1959; ECHEVARRÍA, OSCAR A. La crisis económica de Venezuela: mitos y realidades. Caracas: Universidad Católica Andrés Bello, 1984; CARRILLO BATALLA, TOMÁS ENRIQUE. Historia de las finanzas públicas de Venezuela: materiales para su análisis. Caracas: Academia Nacional de la Historia, 1973-1984. 32 vols.; La deuda externa de Venezuela: dentro del contexto de América Latina. Caracas: Academia Nacional de Ciencias Económicas, 1988; Documentos relativos a la ratificación del convenio fiscal del 24 de enero de 1880. Caracas: Imprenta de La Opinión Nacional, 1880; MACHADO GÓMEZ, ALFREDO y otros. Informe sobre la deuda pública venezolana contemporánea. Caracas: Ediciones de la Contraloría, 1983; PAVEZ, DARÍO. Evolución de la deuda pública de Venezuela. Caracas: Fondo de Inversiones de Venezuela, 1979; PÉREZ LUCIANI, RODRIGO. Deuda pública externa y balanza de pagos, caso de Venezuela. Caracas: Universidad Católica Andrés Bello, 1971; PIMENTEL Y ROTH, FRANCISCO M. Historia del crédito público en Venezuela. Caracas: Archivo General de la Nación, 1974; RODRÍGUEZ CAMPOS, MANUEL. Venezuela 1902, la crisis fiscal y el bloqueo: perfil de una soberanía vulnerada. 2a ed. Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1983; ROJAS SARDI, ARMANDO. Los Estados Unidos y el bloqueo de 1902: deuda externa: agresión de los nuevos tiempos. Caracas: Academia Nacional de la Historia, 1992; VENEZUELA. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Deuda pública consolidada al 31-12-84. Caracas: Ediciones de la Contraloría, 1985; ZAMBRANO S., LUIS y otros. Deuda externa de Venezuela: evolución y perspectivas. Caracas: Universidad Católica Andrés Bello, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, 1988;--. La deuda externa en Venezuela: situación, perspectivas e implicaciones. Caracas: Universidad Católica Andrés Bello, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, 1983. Volver al tope

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