Reforma de la Constitución española

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La reforma de la Constitución española es el procedimiento por el que se modifica el texto constitucional siguiendo los trámites establecidos por la propia Constitución a tal efecto.

El Título X de la Constitución española de 1978 (arts. 166–169) está dedicado a regular dos procedimientos distintos de reforma. Ambos tienen carácter rígido, siendo diferentes y más complejos que el procedimiento legislativo ordinario. La rigidez constitucional no es sino una forma de garantizar la supremacía de la Constitución.

El procedimiento de reforma constitucional contemplado en el artículo 167 puede calificarse como el procedimiento ordinario de reforma, mientras que el regulado en el artículo 168, previsto para las reformas de más relevancia y que se caracteriza por su mayor complejidad y dificultad, puede calificarse por ello como un procedimiento agravado.

La existencia de estos dos procedimientos de reforma evidencia que la Constitución ha optado por agravar el procedimiento de reforma para poder modificar determinados aspectos esenciales del sistema antes que excluir algunas cuestiones o preceptos de la posibilidad de reforma. Esta opción suele responder a la convicción de que imponer límites materiales a la reforma, esto es, excluir toda posibilidad de reforma de ciertos contenidos constitucionales, no es una barrera eficaz para impedir cambios políticos, que suele ser la pretensión, un tanto ingenua, de tales cláusulas de intangibilidad.

Es precisamente en las cuestiones esenciales donde, llegado el caso, la acción política puede imponerse por encima de las vías constitucionales, haciendo inútiles las previsiones del constituyente. Por ello, en la Constitución española, la posibilidad de la reforma está abierta incluso para los aspectos más relevantes del sistema constitucional. Por otra parte las cláusulas de inmodificabilidad suelen ser ineficaces. Como la propia transición española a la democracia demostró, tales cláusulas no suponen un obstáculo infranqueable que impida la sustitución global de un sistema político por otro de principios opuestos (en el caso español, de un sistema autoritario por otro de carácter democrático) con respeto formal a los procedimientos de reforma.

En resumen, la ineficacia de establecer límites materiales absolutos a la reforma constitucional explica que la Constitución no los haya previsto.

Régimen jurídico[editar]

Iniciativa[editar]

La iniciativa de reforma constitucional, tanto en procedimiento ordinario como en el agravado, se ve sometida por la Constitución a requisitos y condicionamientos comunes, que se refieren al momento en que puede iniciarse y a los sujetos habilitados para hacerlo.

En cuanto al momento de la reforma, la Constitución prohíbe que una reforma constitucional pueda iniciarse «en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116».[1] El constituyente ha considerado que la reforma de la Constitución, sea cual sea su alcance, tiene o puede tener la suficiente transcendencia para el sistema constitucional como para que deba efectuarse en situación de normalidad política, al objeto de impedir que reacciones emocionales puedan alterar las decisiones. La limitación establecida en la propia Constitución española es, de todas formas, sumamente restringida, puesto que no se impide la tramitación de la reforma en cualquiera de sus fases, sino sólo en su inicio.

El poder constituyente sólo pretendió garantizar que al menos existiera normalidad institucional en el momento de acometer la reforma. Sin embargo, los mismos argumentos que existen para no considerar adecuado iniciar una reforma constitucional en situación de inestabilidad son aplicables para no tramitarla o concluirla, ya que el objetivo es lograr que la reforma se efectúe en un ambiente que excluya la existencia de presiones sobre quienes tienen a su cargo dicha tarea.

Esa es la razón, sin duda, que ha llevado al legislador a excluir que pueda celebrarse cualquier referéndum, y por tanto también los de reforma constitucional, estando vigentes los estados de excepción y sitio o en los noventa días posteriores a su levantamiento.[2] Sin embargo, tal limitación es de dudosa constitucionalidad en lo que respecta a los refrendos de reforma constitucional, al recaer sobre un procedimiento regulado en la propia Constitución sin que ésta la prevea. Se ha objetado que puede servir para bloquear, mediante la declaración de uno de dichos estados, la conclusión de una reforma constitucional en marcha.

Respecto a los sujetos habilitados para iniciar el procedimiento, el artículo 166 de la CE se limita a prever que la reforma constitucional se ha de ejercer en los términos contemplados en los apartados 1 y 2 del artículo 87, esto es, en la forma establecida para la iniciativa correspondiente al procedimiento legislativo ordinario. La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Gobierno y a cada una de las Cámaras de las Cortes, así como, con notables limitaciones, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Queda excluida, en cambio, toda posibilidad de iniciativa popular en relación con la reforma constitucional.

El ejercicio de la iniciativa de reforma constitucional se regula en los Reglamentos parlamentarios. En lo que respecta al Gobierno, se ejerce con el mero envío del proyecto de reforma al Congreso de los Diputados para su ulterior tramitación por ambas cámaras. En cuanto a la iniciativa parlamentaria de reforma, la Constitución la atribuye a las propias Cámaras, no a los diputados o senadores a título individual; por consiguiente, es la Cámara, al decidir la toma en consideración o no de la proposición, la que ejerce propiamente la iniciativa de reforma.

El Reglamento del Congreso prevé, como única diferencia con el procedimiento legislativo ordinario, que las proposiciones procedentes de la propia Cámara deberán ir suscritas por dos grupos parlamentarios (en vez de por uno sólo) o por la quinta parte de los Diputados (lo que supone 70 diputados en vez de 15).[3] [4] En lo que respecta al Senado, su Reglamento atribuye la capacidad de presentar una proposición de reforma a 50 Senadores que no pertenezcan a un único grupo parlamentario, frente a lo establecido para el procedimiento legislativo ordinario, que reconoce dicha capacidad a un Grupo parlamentario o 25 Senadores.[5] [6]

A las Asambleas de las Comunidades Autónomas se les reconoce únicamente la posibilidad de solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de reforma o bien remitir a la Mesa del Congreso una proposición de reforma constitucional, delegando ante dicha Cámara una Comisión de hasta tres miembros de la Asamblea encargada de su defensa. Esta posibilidad, al igual que en el procedimiento legislativo ordinario, es una mera propuesta, que no obliga ni al Gobierno a enviar un proyecto de reforma a las Cortes, ni al Congreso de los Diputados a tomar en consideración la proposición de reforma presentada por la Asamblea regional. Su posición es, por tanto, análoga a la de los parlamentarios que presentan una proposición de reforma que ha de someterse a la decisión de la Cámara para su toma en consideración, acto que constituye propiamente el ejercicio de la iniciativa de reforma. Por consiguiente, puede calificarse, a lo sumo, como una iniciativa limitada o como una propuesta de iniciativa de reforma constitucional.

Procedimiento ordinario[editar]

El procedimiento ordinario de reforma (art. 167 CE) tiene a su vez diversas variantes. En su modalidad básica,[7] el proyecto de reforma (sea proyecto sensu stricto, procedente del Gobierno, sea proposición proveniente del Congreso o del Senado), ha de ser aprobado por mayoría de tres quintos (3/5) de cada una de las cámaras. Esta mayoría se computa en relación con el número total, de iure, de sus miembros, que la práctica parlamentaria ha reducido a aquellos que hayan adquirido la condición plena de Diputados o Senadores respectivamente.

La Constitución contempla la posibilidad de que ambas Cámaras discrepen en cuanto al texto aprobado por cada una de ellas; así, en caso de que exista cualquier diferencia en el texto aprobado por el Senado respecto al aprobado previamente por el Congreso de los Diputados, se constituye una Comisión mixta de composición paritaria de Diputados y Senadores, cuya misión es lograr un texto consensuado que ha de someterse a ambas Cámaras al objeto de que sea aprobado por la citada mayoría de tres quintos (3/5).

Hay que entender que el intento de reforma ha fracasado si el texto sometido a la votación definitiva de las Cámaras —tanto si ha sido necesario constituir una Comisión mixta como si no— es rechazado por alguna de ellas. Lo mismo ocurre si, constituida la Comisión mixta, en ella no se alcanza un acuerdo sobre el texto a someter a ambas Cámaras.

Ahora bien, la Constitución prevé una segunda modalidad para el caso de que el texto sometido a las Cámaras —con o sin intervención de la Comisión mixta— sea aprobado por ambas, pero sin alcanzar en el Senado una mayoría de tres quintos (3/5) de sus miembros.[8] En tal supuesto, y siempre que la reforma hubiera obtenido en dicha Cámara al menos el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros, en Congreso puede aprobar la reforma si alcanza una mayoría de dos tercios; es una manera de destacar el mayor peso del Congreso de los Diputados, que puede forzar la aprobación de la reforma aunque éste sólo obtenga la mayoría del Senado, en vez de los tres quintos de la Cámara.

Esta posibilidad constituye una última oportunidad para aprobar la reforma ya iniciada.

La Constitución añade una tercera modalidad dentro del procedimiento ordinario en la que se contempla la intervención del electorado.[9] En Efecto, si lo solicita la décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras (en principio, 35 Diputados y unos 25 Senadores), la reforma ya aprobada por las Cortes Generales mediante el procedimiento indicado ha de ser sometida a referéndum para su ratificación. La solicitud ha de hacerse dentro de los quince días siguientes a la aprobación definitiva por las Cortes.

La solución ideada por los constituyentes presenta grandes ventajas, ya que abre la posibilidad de apelar al electorado tanto a minorías parlamentarias relativamente modestas como a las propias fuerzas impulsoras de la reforma, si estiman que es conveniente la ratificación popular de la misma; en cambio, exime de la necesidad de una consulta popular para las reformas que cuenten con un alto consenso de las fuerzas políticas con representación parlamentaria.

Procedimiento agravado[editar]

El procedimiento agravado es, sin duda alguna, extraordinariamente rígido y complejo.

Este procedimiento es obligado cuando la propuesta sea de revisión total de la Constitución o cuando, aun siendo parcial, afecte al Título Preliminar, al Capítulo Segundo, Sección Primera, del Título I, o al Título II. Por revisión total ha de entenderse aquélla que incida de forma relevante en todas sus partes, aunque queden preceptos sin modificar. En cuanto al Título Preliminar, el mismo contiene preceptos que proclaman los principios y valores básicos del ordenamiento constitucional. La Sección Primera del Capítulo Segundo del Título I comprende la regulación de los derechos fundamentales y las libertades públicas, que gozan de una protección constitucional superior, según los términos del art. 53.2 de la CE. Finalmente el Título II es el que regula la institución de la Corona. Por otro lado, el término afectar empleado en el art. 168.1 CE supone que requieren el procedimiento agravado todas aquellas reformas que impliquen una modificación de las partes de la Constitución incluidas en el precepto, aunque sea indirectamente y sin que se modifique expresamente su texto.

Es evidente, por tanto, que el constituyente ha efectuado una valoración de aquellos aspectos que caracterizan de manera más decisiva el sistema constitucional y ha querido que su modificación siga un procedimiento tan riguroso como el de una hipotética revisión total de la Constitución. Ahora bien, el procedimiento agravado es obligado aunque la reforma de tales partes sea parcial o de esacasa relevancia y no suponga una modificación importante del sistema constitucional.

La Constitución determina que la decisión de efectuar una reforma de las indicadas en el art. 168.1 ha de ser aprobada por mayoría de dos tercios de cada Cámara. En caso de que el principio de reforma constitucional sea aprobado por la citada mayoría en ambas Cámaras, se ha de proceder a la inmediata disolución de las mismas.

Las Cámaras elegidas a continuación deben primero ratificar la decisión, para lo cual se exige una mayoría simple a favor de la reforma en el Congreso.[10] y mayoría absoluta en el Senado [11] . Después han de proceder seguidamente al estudio del texto del proyecto o proposición de reforma constitucional, que debe ser aprobado en ambas Cámaras por mayoría de dos tercios (2/3). Una vez aprobada por las Cortes Generales ha de ser sometida la reforma a referéndum para su ratificación.

Se trata pues de un procedimiento notablemente más complejo que supone la intervención de dos legislaturas distintas y dos consultas al electorado. Unas primeras Cortes han de aprobar por una alta mayoría la decisión de efectuar la reforma, pero no son ellas las que deben llevarla a cabo, sino las Cortes elegidas tras la disolución de las anteriores. Esto permite que el electorado se pronuncie inmediatamente sobre la conveniencia o no de la reforma misma y su contenido, así como sobre qué fuerzas parlamentarias deben tener la mayoría en esas Cortes constituyentes. Finalmente y una vez aprobada la reforma por estas segundas Cortes, el electorado ha de pronunciarse de nuevo sobre su contenido, esta vez directamente mediante referéndum.

Reformas realizadas[editar]

Reforma de 1992[editar]

En 1992 se realizó la primera reforma a la constitución española de 1978.[12] El 7 de julio de 1992 los grupos parlamentarios en el Congreso del PSOE, Partido Popular, Convergència i Unió, de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, del CDS, PNV y Grupo Mixto, presentaron conjuntamente una proposición de reforma que consistió en añadir, en el artículo 13.2, la expresión "y pasivo" referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales, en 1992, para adaptar la Constitución a una exigencia del Tratado de Maastrich. Al no afectar a los artículos arriba mencionados no se disolvieron las Cortes, y al no solicitar referéndum el 10% de diputados o senadores, éste no se llegó a celebrar.

El artículo 13.2 en cuestión quedó, tras la reforma, de la siguiente manera:

2. Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

Reforma de 2011[editar]

La reforma de 2011 gira en torno a la modificación del artículo 135 de la Constitución, estableciendo en el texto el concepto de "estabilidad presupuestaria".[13]

La propuesta de reforma fue realizada el 23 de agosto de 2011 por el Presidente del Gobierno.[14] La reforma contó con el apoyo de los dos partidos mayoritarios PP y PSOE y también de UPN. Puesto que PSOE y PP tienen conjuntamente más del 90% de diputados y senadores, y al tratarse de una reforma por proceso ordinario, no fue necesario un referéndum; tampoco ha sido solicitado por un 10% de los representantes de una de ambas cámaras, dentro del plazo previsto que concluye el 26 de septiembre de 2011.[15]

Sin embargo el resto de partidos representados en la cámara se mostraron descontentos ante dicha reforma en la que, según ellos, no se les había llamado a la negociación lo que les llevó a acusar a ambos partidos de romper el proceso constituyente.[16] [17] El nuevo artículo 135 quedaría redactado como sigue:


1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.


2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Nuevo artículo 135 de la Constitución española.

Propuestas de reformas constitucionales[editar]

Las propuestas de reforma de la Constitución son numerosas dependiendo de la posición política de los proponentes.

Para Diego López Garrido, Catedrático de Derecho Constitucional y diputado por el PSOE, en 2012 señaló que la Constitución española de 1978 después de más de 30 años necesitaba reformas importantes en el sistema electoral, reforzamiento de los derechos sociales y los derechos económicos, integración de Europa en el texto constitucional y establecimiento definitivo del Estado federal. Habría que conseguir al menos, según López Garrido, delimitación entre Estado y Comunidades Autónomas, sistema de financiación basado en la justicia y la solidaridad y reforma del Senado para hacer una cámara territorial.[18] Sin embargo para María Dolores de Cospedal, del PP, la Constitución no requería ninguna reforma.[19]

Aparte de la reforma de la Cámara alta propuesta por el PSOE, que incluye una modificación tanto de las funciones como de la composición de la misma, en febrero de 2013 se constituyó, mediante acuerdo de todos los grupos del Senado, una ponencia compuesta por nueve senadores, para estudiar una reforma constitucional que afectara exclusivamente a las funciones del hemiciclo, iniciándose la primera reunión el 14 de mayo del mismo año, y cuyo estudio debería haber finalizado en Junio.[20] [21] Finalmente la ponencia será, presumiblemente, presentada en septiembre de 2013.[22]

Véase también[editar]

Referencias[editar]