Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas en España

1. Concepto y fundamento constitucional.

La responsabilidad patrimonial es la obligación que tiene un sujeto de reparar o de responder por el daño causado. Esta responsabilidad patrimonial presupone, en primer lugar, la existencia de un daño que ha afectado al patrimonio de un sujeto y, en segundo lugar, la existencia de un derecho o interés protegido.

En el ámbito del Derecho Civil, encontramos dos vertientes de la responsabilidad patrimonial:

- Contractual: presupone un contrato que cada una de las dos partes incumple.

- Extracontractual: no hay un vínculo jurídico entre las partes, pero el perjucio ha de ser indemnizado (artículo 1902 del Código Civil).

Cuando el sujeto que causa el daño es una Administración Pública hablamos de responsabilidad patrimonial de la Administración; surge sin que exista contrato.

Las diferencias entre responsabilidad extracontractual y responsabilidad patrimonial de la Administración se deben a que en el Código Civil, cuando se regulan las relaciones de Derecho privado, la responsabilidad sólo se podrá exigir si media culpa o negligencia, mientras que en la responsabilidad patrimonial de la Administración se exige un resultado dañoso con independencia de que haya existido o no esa culpa o esa negligencia.

Los supuestos por los cuales se origina la responsabilidad patrimonial son los siguientes:

1. Por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, artículo 106 CE: “los administrados tendrán derecho a ser indemnizados”. El daño se origina por el funcionamiento de un servicio público gestionado por la administración.

2. Por actos legislativos.

3. Por actuaciones judiciales, artículo 121 CE: error judicial, prisión preventiva, funcionamiento normal o anormal.

Estos supuestos se caracterizan porque el sujeto causante sólo puede ser el poder ejecutivo, legislativo o judicial, y el sujeto pasivo siempre es la Administración.

2. Responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos.

Regulación: este tipo de responsabilidad está regulada en el artículo 106.2 CE, en la Ley 30/92 (artículos 139 y siguientes) y en el Real Decreto 429/93.

Características de la responsabilidad patrimonial de la Administración: la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene tres características, detalladas a continuación:

- Es unitaria, afecta a todas las AAPP. Deriva de cualquier forma de actuación administrativa, independientemente del régimen jurídico a que se someta.

- Es directa; la responsabilidad patrimonial se exige y se imputa directamente a la Administración, tanto si el daño se ha causado de forma impersonal como si se ha causado por un agente de la Administración. La Administración dispone de una acción de regreso, en base a la cual, ejercerá la correspondiente responsabilidad frente al funcionario. La excepción a esto ocurre cuando el daño causado por el funcionario sea consecuencia de una actividad delictiva; en este caso el perjudicado interpondrá la correspondiente acción penal y responsabilidad civil, sólo en caso de insolvencia responderá la Administración.

- Es objetiva, de modo que es ajena a los conceptos de culpa o negligencia: atiende solamente al hecho dañoso.

Elementos objetivos de la responsabilidad.

Los elementos objetivos de la responsabilidad de la Administración son el funcionamiento (normal o anormal) de las AAPP, la producción de un daño y la relación de causalidad. Funcionamiento de los servicios públicos. El funcionamiento de los servicios públicos es cualquier forma de actividad que realiza una AP en el ejercicio de su competencia; este funcionamiento puede ser normal o anormal. Las actuaciones administrativas susceptibles de provocar daños son las siguientes:

- Producción de actos administrativos y de disposiciones reglamentarias.

- Actividad material de la Administración.

- Inactividad de la AP cuando está obligada a actuar. Los criterios de imputación de la actividad dañosa se remiten a las características de la función administrativa que produce el daño.

La Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante, LPA) dice que el funcionamiento de las AAPP puede ser:

- Anormal, cuando se detecta en la actividad un elemento de culpabilidad o negligencia, sin ser necesaria la prueba, o cuando existe un ilícito o ilegalidad de la administración.

- Normal, cuando no hay culpa o ni negligencia; habrá responsabilidad siempre que se causa un daño que el perjudicado no está obligado a soportar. Se identifica esto con el caso fortuito: acontecimientos que se producen a lo largo de la actividad administrativa, previsibles, pero que no se han podido evitar.

- Fuerza mayor como causa de exclusión de la responsabilidad: según la Ley 30/92, no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia y la técnica existentes en el momento de la producción del daño.

Producción del daño. El daño debe ser, en primer lugar, antijurídico (artículo 141.1. de la Ley 30/92): se desplaza el concepto de culpa o negligencia, de forma que lo relevante para que haya responsabilidad es que el daño sea antijurídico (cuando el perjudicado no tiene obligación de soportarlo o cuando el riesgo causado por la utilización de un servicio ha superado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social).

En segundo lugar, el daño debe ser efectivo: real y actual. Esto incluye bienes patrimoniales y daños personales (lesiones corporales y morales).

En tercer lugar, el daño tiene que ser evaluable económicamente: ha de ser susceptible de ser reconocido en indemnización pecuniaria o dineraria.

La indemnización tiene que dejar inmune al particular, y deberá reflejar el daño emergente y el lucro cesante. Para calcularla se tendrán que tener en cuenta los criterios de expropiación forzosa, legislación fiscal, valor de mercado y demás normas que resulten aplicables. El daño se ha de valorar desde el día en que se produjo la lesión. La Ley establece dos mecanismos correctores para actualizar el valor de la indemnización (artículo 141.2 de la Ley 30/92): actualización conforme al IPC y reconocimiento de los intereses desde el momento en que se efectuó la reclamación.

En cuarto y último lugar, el daño ha de ser individualizable: ha de indentificarse la persona que ha sufrido el prejuicio. Esa individualización puede referirse tanto a personas concretas como a grupos de personas susceptibles de identificación (quedarán fuera los grupos indeterminados o indefinidos y los grupos cuyo elevado número hace imposible la reparación individualizada del daño).

Relación de causalidad.

Existen tres teorías sobre este asunto: en primer lugar, la teoría de la causalidad exclusiva: ésta sostiene que la Administración sólo responde cuando entre la acción o la omisión administrativa y el perjuicio causado existe una relación directa y exclusiva, de modo que si junto con la actividad de la administración ha habido otra causa ajena, la administración queda exonerada porque la causa ajena rompe el nexo causal.

En segundo lugar, la teoría de la equivalencia de las condiciones. Esta teoría postula que cuando hay varias causas que han podido producir un resultado dañoso, todas ellas tienen la misma relevancia y eso supone la obligación de indemnizar a cualquiera de los autores del hecho lesivo: surge un tipo de responsabilidad solidaria.

En tercer lugar, la teoría de la causalidad adecuada: admite la concurrencia de otras causas productoras del daño que no rompen el nexo causal, de modo que junto con la actuación de la administración puede haber otras causas que desencadenen el hecho lesivo y ello no rompe por si solo el mencionado nexo. Según esta teoría, se ha de intentar aislar o identificar la causa próxima, idónea, adecuada o eficiente del daño. Esta causa adecuada no tiene por qué ser ni una causa exclusiva ni una causa directa.

Elementos subjetivos de la responsabilidad.

Los elementos subjetivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son el perjudicado y el autor del daño. La figura del perjudicado se encuentra regulada en el artículo 106 CE y en el artículo 139 de la Ley 30/92. Los perjudicados, según esta legislación, son los particulares, personas físicas y jurídicas, que han sufrido un daño por parte de una AP. La jurisprudencia, sin embargo, amplía el concepto de perjudicado y admite como tal a otra AP.

Respecto al autor del daño, se debe decir que los daños pueden ser personales o impersonales; se dará el primer caso cuando se puedan atribuir a una persona física y el segundo cuando esto no se pueda hacer. Habrá, aquí, una responsabilidad directa de las AAPP: la acción de la responsabilidad se deduce directamente contra la AP y será ésta quien responda económicamente de los daños ocasionados. Si los daños son ocasionados por autoridades, funcionarios y personal al servicio de la Administración, la AP dispone de una acción de regreso contra los agentes públicos que hayan actuado con culpa o negligencia. Hay una excepción a este principio, que se da cuando la actuación del agente o funcionario sea constitutiva de delito. En este caso, el sujeto perjudicado puede interponer la acción penal correspondiente y la responsabilidad civil, y sólo en casos de insolvencia responderá la AP de manera subsidiaria. Se excluirá de responsabilidad administrativa a la Administración cuando los daños procedan de los colaboradores externos (aquellas personas físicas o jurídicas que realizan una determinada actuación en base a un contrato con la Administración), si el daño se deriva de la ejecución, por parte del contratista, de una orden directa e inmediata de la AP, y si el daño deriva de vicios del proyecto elaborado por ella.

La responsabilidad concurrente de las AAPP se da en el caso en que el daño causado es imputable a dos o más Administraciones Públicas. Este tipo de responsabilidad se da, generalmente, en procedimientos administrativos de carácter bifásico. La LPA establece fórmulas de cooperación y coordinación de AAPP, como por ejemplo: - Adopción de actos administrativos. - Adopción de una resolución de un órgano mixto. - Ejecución de una norma o plan de otra AP. - Ejercicio de competencias delegadas. - Ejercicio de facultades de control de una AP sobre otra.

El artículo 140 LPA regula la imputabilidad de las AAPP, en los siguientes casos: - Supuestos en que las AAPP actúan bajo fórmulas conjuntas de actuación, recogidas previamente en un instrumento jurídico. La responsabilidad será solidaria entre las AAPP, a no ser que ese instrumento jurídico establezca otra cosa, en cuyo caso se estará a lo dispuesto por éste. - Supuestos en los que no hay fórmulas conjuntas de actuario. La responsabilidad se distribuirá atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intervención en el asunto concreto. Sólo en el supuesto de que estos criterios no se pudieran distribuir la responsabilidad, ésta se aplicará de manera solidaria subsidiariamente.