Sistema PNR europeo

En febrero de 2011, la Comisión presentó una propuesta para crear un registro de nombres de pasajeros (PNR) de la Unión Europea​

La propuesta obliga a los Estados miembros a crear sistemas PNR y establecer garantías de protección de los datos en el tratamiento y la recogida de los datos PNR de los vuelos con origen o destino en la UE. De este modo, las compañías aéreas estarían obligadas a proporcionar a los países de la UE los datos PNR de todas las personas que entren o salgan de la UE (no de los pasajeros de vuelos intracomunitarios) para su uso en la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de delitos graves y actos terroristas.

Esta propuesta sustituye a la propuesta de Decisión Marco del Consejo, sobre la utilización de los datos PNR con fines represivos, de 2007.​ Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se hizo necesario crear una nueva propuesta que se ajustase a los nuevos requisitos establecidos por el Tratado.

Contexto

Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, las autoridades de todo el mundo han comprobado el valor de la recogida y análisis de los datos PNR en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada.

En las últimas fechas, a raíz de los atentados de París contra el semanario Charlie Hebdo, el 7 de enero de 2015, han vuelto a entrar en escena la política de la UE en materia de lucha contra el terrorismo, así como las medidas planteadas en este sentido en el seno de la Unión. Entre las medidas más polémicas en este ámbito para los parlamentarios europeos, se encuentra esta propuesta para crear un registro de nombres de pasajeros de la Unión Europea, debido a sus implicaciones en materia de protección de los datos personales y a la proporcionalidad de la medida.

En la práctica, numerosas autoridades con funciones coercitivas de los Estados miembros ya recogen los datos PNR para vuelos concretos. La propuesta de la Comisión permitiría una utilización más sistemática de esos datos para todos los vuelos y establecería un marco común en todos los Estados miembros, armonizando las diferentes disposiciones de cada Estado miembro relativas al registro de nombres de pasajeros. Ello evitaría supuestos de desigualdad en la protección de los datos personales de los pasajeros, así como deficiencias de seguridad, incrementos de los costes e incertidumbre jurídica para las compañías aéreas y los pasajeros.

En palabras de Cecilia Malmström, Comisaria Europea de Asuntos de Interior: “Esta propuesta de Directiva constituye una parte importante de la política de seguridad de la UE. Se necesitan normas comunes de la UE para combatir las formas graves de delincuencia, como el contrabando de drogas y el tráfico de seres humanos, y el terrorismo, y para garantizar que se respete la privacidad de los pasajeros y se protejan plenamente sus derechos en todos los Estados miembros. La propuesta exige que los Estados miembros hagan anónimos todos los datos PNR que recojan”.​

La propuesta sobre el establecimiento de un sistema PNR europeo (sujeta al proceso de codecisión entre el Consejo y el Parlamento) se encuentra en fase de primera lectura. El proyecto fue rechazado por la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE) del Parlamento, en abril de 2013 por 30 votos a favor y 25 en contra. Los eurodiputados detractores (principalmente de los grupos S&D, ALDE, GUE, Verdes) rechazaron la propuesta por entender que suscitaba dudas en relación con la necesidad y proporcionalidad del sistema propuesto. Por su parte, quienes votaron a favor (en su mayoría eurodiputados de los grupos PPE y ECR) manifestaron el valor potencial que este sistema tendría en la política antiterrorista de la UE.

Ante esta falta de acuerdo entre los grupos, el Parlamento decidió en sesión plenaria remitir el asunto de vuelta a la Comisión de Libertades Civiles, en junio de 2013.

Posteriormente, el 30 de agosto de 2014, el Consejo Europeo presionó al Parlamento para que se avanzara en las negociaciones sobre la propuesta de establecimiento de un sistema PNR europeo, antes de que finalizara el año.

Los siguientes pasos son el desbloqueo y la negociación en el seno de la Eurocámara, que serán discutidos por los responsables del informe, el ponente Timothy Kirkhope (ECR, Reino Unido) y los ponentes a la sombra, con el objetivo de que el proyecto sea aprobado por el Pleno en 2015.

Tras los atentados contra el semanario Charlie Hebdo en París, entre los grupos continúa habiendo opiniones divididas acerca de la necesidad y proporcionalidad de un sistema PNR de la UE. El ponente, el británico Timothy Kirkhope, apoyó la idea de desbloquear el informe y crear un PNR Europeo “lo antes posible”, incidiendo en que las amenazas de seguridad de la UE son hoy mayores de lo que eran hace un año, cuando la comisión parlamentaria rechazó la propuesta.​

Actualmente, las únicas disposiciones vigentes en materia de transferencia de datos por las compañías aéreas a las autoridades de la UE, son las contenidas en la Directiva 2004/82/CE del Consejo,​ según la cual las compañías aéreas tienen la obligación de comunicar a las autoridades competentes de los Estados miembros los datos de información anticipada sobre pasajeros (Advance Passenger Information, API). Los datos API, son datos esencialmente biográficos, que incluyen el número y tipo de documento de viaje utilizado, la nacionalidad, el nombre y apellidos completos, la fecha de nacimiento, el puesto fronterizo de entrada, el código de transporte, los horarios de salida y llegada del transporte, el número total de pasajeros transportados y el lugar de embarque inicial. No obstante, la transferencia y tratamiento de los datos PNR constituye una herramienta mucho más eficaz en la lucha contra el terrorismo internacional, ya que contienen más elementos y se dispone de ellos antes que de los datos API, lo que permite una mayor anticipación.

Por otra parte, a día de hoy, la Unión Europea solo ha celebrado acuerdos en materia de transmisión de datos PNR con Estados Unidos, Canadá​ y Australia,​ y éstos se limitan al transporte por vía aérea. En virtud de dichos acuerdos, las compañías aéreas, que ya registraban los datos PNR de los pasajeros para sus propios objetivos comerciales, están obligadas a comunicar estos datos a las autoridades competentes de EE. UU., Canadá y Australia.

Contenido de la propuesta

Autoridades competentes

La propuesta del Consejo establece un sistema descentralizado, según el cual las compañías aéreas están obligadas a transmitir los datos PNR a las Unidades de Información sobre Pasajeros (UIP), que serán designadas por cada Estado miembro y que serán supervisadas por una autoridad (de protección de datos) independiente. Además cada Estado miembro debe elaborar una lista de las autoridades competentes para recibir datos de las UIP, siendo únicamente esas autoridades las responsables de la prevención y la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada.

Tipo de información

En cuanto al tipo de datos objeto de transmisión, tanto la naturaleza como el número de datos transferidos son similares a los datos recogidos en el Acuerdo suscrito por la Unión Europea con las autoridades de Estados Unidos para transferir datos de carácter personal contenidos en el Registro de Nombre de Pasajeros (PNR) con fines de prevención y represión de actos terroristas de 2011.​ Del mismo modo, son trasladables a la propuesta las críticas del acuerdo, ya que se considera excesivo y desproporcionado el número de datos que pueden ser objeto de transmisión, un total de 19.

Sistema de transmisión de los datos

El sistema de transmisión de datos PNR regulado en la propuesta, es el denominado método push, mediante el cual son las compañías aéreas las que transfieren los datos a la base de datos de la Unidad de Información sobre Pasajeros nacional del Estado miembro, en cuyo territorio aterrice o despegue el vuelo internacional, sin permitir que la autoridad requirente acceda a la base de datos de la compañía aérea.

Esos datos solo podrán ser utilizados con la finalidad de prevenir y luchar contra el terrorismo y la delincuencia organizada.

Periodo de conservación de los datos

El artículo 9 de la propuesta establece que los datos PNR suministrados por las compañías aéreas a la Unidad de Información sobre Pasajeros se conserven en una base de datos en la Unidad de Información sobre Pasajeros durante un período de 30 días a partir de su transferencia a la Unidad de Información sobre Pasajeros del primer Estado miembro en cuyo territorio aterrice o de cuyo territorio salga el vuelo internacional. Una vez finalizado el período de 30 días, las autoridades deberán hacer anónimos esos datos y los datos se conservarán en la Unidad de Información sobre Pasajeros por un período adicional de cinco años. Estos datos anónimos serán únicamente accesibles a un número limitado de miembros del personal de la UIP expresamente autorizados.

Por su parte, los datos sensibles que puedan revelar el origen étnico o racial, las opiniones políticas o las creencias religiosas nunca podrán ser transferidos por las compañías aéreas, ni ser utilizados en modo alguno por los Estados miembros.

Transferencia ulterior de los datos a terceros países

La propuesta de establecimiento de un sistema PNR europeo permite que se transfieran datos PNR a terceros países competentes para ello y que garanticen un nivel adecuado de protección de los datos, siempre que esa transferencia resulte necesaria para la prevención, la investigación, la detección o el enjuiciamiento de infracciones penales o para la ejecución de sanciones penales y siempre que se cuente con el consentimiento del Estado miembro que proporcionó esos datos.

Evaluación y críticas

Esta propuesta de Decisión marco sobre la utilización de los datos PNR con fines represivos, por parte de las autoridades de la Unión Europea, supone un avance en la armonización de las disposiciones de los Estados miembros relativas a la obligación por parte de las compañías aéreas de transmitir los datos PNR a las autoridades competentes. Hay que destacar la limitación de los fines de la utilización de los datos PNR a la prevención y lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada. También es destacable que la propuesta apueste por la utilización del método push a la hora de transmitir los datos. Finalmente podemos destacar la exclusión de los datos sensibles dentro de los tipos de datos PNR susceptibles de ser transmitidos.

No obstante, la propuesta ha sido criticada desde diferentes ámbitos por ser en lo relativo al número de datos objeto de transmisión y al periodo de conservación de los mismos, excesiva y desproporcionada, y por vulnerar ciertos derechos fundamentales como el artículo 8 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Bibliografía

PÉREZ FRANCESCH, J.L, GIL MÁRQUEZ, T, GACITÚA ESPÓSITO, A, “Informe sobre el PNR. La utilización de datos personales contenidos en el registro de nombres de pasajeros: ¿fines represivos o preventivos?”, Institut de Ciències Politiques i Socials (Working Paper nº 297), 2011.

SANTOS VARA, J, FAHEY, E, “Transatlantic relations and the operation of FASJ flexibility”, Diferentiated integration in the EU, from the inside looking out, Steven Blockmans, Brussels: Centre for European Political Studies, 2014, p. 114-115.

SANTOS VARA, J, “The role of the European Parliament in the conclusion of the Transatlantic Agreements on the transfer of personal data after Lisbon”, Centre for the law of EU external relations (Working paper 2013/2), 2013.

Comisión Europea, comunicado de prensa de 11 de enero de 2015 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-3140_en.htm

Parlamento Europeo, comunicado de prensa de 28 de enero de 2015, http://www.europarl.es/es/sala_de_prensa/communicados_de_prensa/pr-2015/enero/ter.html

• Datos: Q21573939