Política Agrícola Común de la Unión Europea

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La Política Agrícola Común (PAC) es una de las políticas más importantes y uno de los elementos esenciales del sistema institucional de la Unión Europea (UE). La PAC gestiona las subvenciones que se otorgan a los agricultores y ganaderos de la Unión Europea.

Historia[editar]

La historia de la PAC hasta la fecha puede segmentarse en varias etápas marcadamente diferentes:[1]

Primera etapa. Desde el origen en los años 1950 hasta los años 1980 del siglo XX[editar]

En su origen, la PAC surge en 1962, en una Europa occidental marcada por la posguerra. La producción agrícola y ganadera había quedado seriamente mermada y peligraba la producción y el abastecimiento de productos básicos de alimentación. Así pues el objetivo central en estos primeros años de la PAC era asegurar que los ciudadanos, como consumidores dispusieran de un suministro estable y suficiente de alimentos a precios asequibles, para ello se debía garantizar que el conjunto de países de la UE dispusieran de un sector agrícola viable fomentando la mejora de la productividad agrícola. La PAC funcionaba mediante subvenciones y sistemas que garantizaban precios elevados a los agricultores, sin elevar el precio final para los consumidores, incentivando el aumento de la producción. Con este objetivo, se daba asistencia financiera para la reestructuración de la agricultura, por ejemplo con subsidios a las inversiones agrícolas para favorecer el crecimiento de las explotaciones, para aumentar la formación de los agricultores (formación específica y capacitación profesional), para adaptarse a las condiciones económico-sociales (jubilaciones anticipadas, ayudas a fondo perdido a las regiones más desfavorecidas), etc. El coste económico de estas medidas era elevadísimo, alcanzando hasta el 50% del presupuesto de la UE. Los principios que inspiraban la PAC desde sus inicios fueron:

  • Unidad de mercado con libre circulación de productos agrarios, precios institucionales comunes.
  • Preferencia comunitaria con establecimiento de medidas protectoras frente a la competencia extracomunitaria.
  • Solidaridad financiera, mediante la financiación de las políticas establecidas vía presupuesto de la Comunidad.
Segunda etapa A partir de los años 80[editar]

Una vez alcanzado el objetivo de hacer llegar a la UE a la autosuficiencia agrícola y ganadera, debido al importante aumento de las explotaciones y de la productividad de estas surgió el problema casi permanente de la sobreproducción. Se generaban excedentes de los principales productos agrícolas, los cuales debieron exportarse (con ayuda de subvenciones) en el mejor de los casos, donados a países en vías de desarrollo y otras veces almacenados o destruidos dentro de la UE. El coste presupuestario de estas medidas seguía siendo muy elevado, además provocaron distorsiones en algunos mercados mundiales, y sus consecuencias no siempre redundaron en interés de los agricultores, ni de los consumidores, llegando a ser criticadas y hacerse impopulares entre los ciudadanos comunitarios, a la vez consumidores y contribuyentes. El mundo se encontraba en los inicios de la llamada globalización y la sensibilidad y preocupación de la sociedad sobre temas como el desarrollo sostenible, el medio ambiente y los derechos humanos iba en aumento. La Cumbre de la Tierra, celebrada a principios de los años 90 en Río de Janeiro (1992) supuso un hito crucial. En los años 80 la PAC ya había experimentado muchos cambios importantes, pero la mayoría se produjeron a principio de los 90. Los límites en la producción contribuyeron a reducir excedentes (cuotas lecheras en 1983). Por primera vez se hizo hincapié en una agricultura respetuosa del medio ambiente. Los agricultores tuvieron que prestar más atención al mercado, al tiempo que recibían ayudas directas a la renta, y responder a las nuevas prioridades del público (reforma MacSharry de 1992).

Tercera etapa A partir de 1999,[editar]

Con la Agenda 2000, se produce otro cambio de orientación de la PAC. Se continúa fomentando la competitividad de la agricultura europea, pensando tanto en el abastecimiento interno como en las exportaciones, pero se añade un elemento nuevo y esencial: una política de desarrollo rural, fomentando iniciativas rurales de cara a ayudar a los agricultores a reestructurar sus explotaciones, diversificar su producción y mejorar la comercialización de sus productos. Esto es, mantener la producción agrícola y complementarla con actividades paralelas. Económicamente es de destacar la imposición de un límite máximo al presupuesto, evitando el aumento de los costes de la PAC.

En 2003 se acordó otra nueva reforma fundamental que incluía dos conceptos novedosos: la disociación y la condicionalidad. La disociación supone la ruptura de la relación entre ayudas y producción y permite/obliga a los agricultores a orientar la producción por las reglas del mercado. La explotaciones, para ser rentables deberán optar por producir en función de las demandas del mercado. No obstante se mantiene una cierta estabilidad de ingresos mediante ayudas a la renta. Los agricultores dejan de obtener ayudas simplemente por producir alimentos, se eliminan las ayudas directas y proporcionales a la producción. Estas se otorgan en función de la demanda. De esta forma se priman las inquietudes y necesidades de los consumidores, que son los que configuran el mercado y a la vez los contribuyentes, y se deja libertad a los agricultores para producir lo que necesita el mercado. Antes, cuanto más producían los agricultores, más subvenciones recibían. Se introduce además el concepto de "condicionalidad": los agricultores tienen que respetar una serie de normas medioambientales, de inocuidad de los alimentos, de sanidad vegetal y de bienestar de los animales y el incumplimiento de las mismas reducirá las ayudas directas. La inclusión de estos requisitos en las políticas sectoriales agrarias (también ganaderas y pesqueras) suponen una importante contribución a las políticas en materia de conservación del medio ambiente en la UE y crean un sistema de realimentación entre la diversificación de las explotaciones en el medio rural, orientando gran parte del sector primario hacía un sector terciario basado en el medio ambiente, y el mantenimiento y uso/explotación sostenible del entorno[2]

La PAC ha contribuido al crecimiento económico, garantizando el suministro de una amplia gama de productos alimenticios de calidad intentando que los precios sean razonables. La UE se convirtió en el primer importador y el segundo exportador de productos agrícolas a nivel mundial.

Cuarta etapa. Reforma de 2003[editar]

La reforma acordada en 2003, cambió la forma en que la UE apoya al sector agrícola a partir de 2005, ya que establece un pago desvinculado de la producción —desacoplamiento—, es decir, una ayuda que se abona independientemente de que el agricultor produzca o no y que se denomina régimen de pago único. Este pago está sujeto al cumplimiento de la condicionalidad: buenas prácticas agrícolas y medioambientales y requisitos legales y de gestión.

Principios y objetivos[editar]

Los principales objetivos de la política agraria común, creada en 1962, son

  • mejorar la productividad agaria, de forma que los consumidores dispongan de un suministro estable de alimentos a precios asequibles.
  • garantizar a los agricultores de la UE una vida razonable.

Cincuenta años después de su creación, la PAC debe enfrentarse a nuevos retos:

  • la seguridad alimentaria.
  • el cambio climático y la gestión sostenible de los recursos naturales.
  • la conservación del paisaje en toda la UE y el mantenimiento de una economía rural viva.

Marco político e institucional[editar]

La Comisión Europea[editar]

El Consejo[editar]

El Parlamento Europeo[editar]

Ámbitos e instrumentos de aplicación[editar]

La política pesquera común[editar]

Zona Económica Exclusiva de la UE. Con 25 millones de km² es la mayor del mundo.[3]

La Política Pesquera Común es la política pesquera de la Unión Europea. Establece cuotas para limitar la cantidad de pescado de cada especie que los estados miembros pueden capturar, y fomenta la industria pesquera mediante varias intervenciones en el mercado. En 2004 tuvo un presupuesto de 931 millones de euros, aproximadamente el 0,75% del presupuesto de la Unión Europea.

Financiación[editar]

La PAC absorbe aproximadamente el 40% del presupuesto de la UE, debido a que la política agraria común es uno de los pocos sectores cuya política está financiada principalmente por la UE. La mayoría de las demás políticas públicas, por el contrario, reciben su financiación de los Estados miembros fundamentalmente. En realidad solo constituye el 1% de todo el gasto público de la Unión Euroea. En 2014 representó en torno a los 58.000 millones de euros.

El presupuesto de la PAC cubre tres tipos de gastos:

  • La ayuda a la renta de los agricultores y al respeto de prácticas agrícolas sostenibles. Estos pagos, financiados íntegramente por la UE, representan el 70% del presupuesto de la PAC.
  • Las medidas de apoyo al mercado. Estos pagos representan menos del 10% del presupuesto de la PAC.
  • Las medidas de desarrollo rural. Estos pagos, financiados en parte por los Estados miembros, son generalmente plurianuales y representan alrededor del 20% del presupuesto de la PAC.

El Consejo de la UE y el Parlamento Europeo fijan el presupuesto cada año. Para controlar los gastos a largo plazo, estos se inscriben en un marco financiero plurianual. [1]

Controversia[editar]

La PAC ha recibido críticas porque parte de la producción subvencionada se desecha o se exporta a países pobres. Esto provoca que los productos de origen europeo, que han recibido una subvención que baja el precio del producto por debajo de su coste, sean vendidos a un precio artificialmente bajo, hundiendo las economías de los países pobres.

Sin embargo, sin la PAC, los agricultores europeos no podrían competir con los de otros países cuyas condiciones laborales son pésimas —salarios bajos, explotación laboral, ausencia de seguridad social—, y que podrían mejorar en ausencia de la PAC. Además, en algunos casos, también reciben subvenciones de sus propios países y no lo comunican a la OMC, de manera que hay poca transparencia en las subvenciones que los países pobres dan a sus agricultores, a diferencia de las ayudas europeas, cuyo monto económico siempre se conoce. Sin embargo, los últimos acuerdos sobre comercio de mercancías tratados en la ronda de Uruguay, en el seno del GATT (después OMC), pone sobre la mesa el compromiso de la UE de reducir aquellos mecanismos de la PAC que dan lugar a esta competencia desleal respecto a aquellos países que no conceden subsidios, a saber: a) reducción de las ayudas internas a los agricultores, b) reducción de los aranceles (impuestos en frontera a las importaciones), y c) reducción de las subvenciones a las exportaciones de la UE hasta otro países.

Para la reducción de las ayudas se establecieron tres categorías o "cajas" en las que enmarcarlas según su impacto en el mercado [2]: La "caja ámbar", que contiene las ayudas que distorsionan el mercado por fomentar la producción o compensar pérdidas. La "caja azul", que contiene ayudas que aunque podrían distorsionar el mercado su cuantía es tan pequeña que se considera que prácticamente no afectan al mercado. La "caja verde", en la que se encuadran las ayudas que no distorsionan el mercado, por estar desligadas de la producción o estar orientadas a la consecución de objetivos medio ambientales, programas de investigación, etc. Son las ayudas internas "ámbar" las que deben reducir todos los países, excepto los menos desarrollados, con un ritmo de reducción más intenso para los países más desarrollados.

También es criticada por la forma en que se asignan las subvenciones. Algunas veces se ha asignado por superficie poseída y no por producción. Lo que podía provocar que un agricultor que no produjese, recibiera la subvención. O incluso que le resultase más rentable no producir porque el producto lo va a vender por debajo de su coste real.

No obstante, a partir de la década de los noventa, para cobrar las ayudas de la PAC es obligatorio desempeñar una serie de trabajos destinados a mantener el medio ambiente, a proteger el ecosistema y a mejorar la calidad y la salubridad de los productos, es lo que a partir de la reforma de 2003 se ha venido llamando — condicionalidad—, por lo que los agricultores también trabajan aunque no produzcan, consiguiéndose de este modo el mantenimiento sostenible de las tierras de cultivo.

Otra crítica es que se reparte el 70% de las subvenciones entre el 20% de los agricultores. Para evitar esto, a partir de los 5000 euros de ayuda, se reduce en un 5 % —4 % en 2006— la cantidad a cobrar; es la llamada modulación, también adoptado en la reforma de la PAC de 2003. Este dinero reducido se dedica a proyectos de desarrollo rural, principalmente.

No obstante, casi no se han reducido las desigualdades sociales —por ser tan bajo el porcentaje de la modulación— entre grandes terratenientes —los que menos ayuda necesitan— y pequeños agricultores, que son quienes verdaderamente necesitan la ayuda de la PAC.

Situación actual y perspectivas. Reforma de 2013[editar]

"objetivos:" conservar el potencial de producción de alimentos en toda la Unión Europea, apoyar a los agricultores y ganaderos que suministren alimentos de calidad en línea con las exigencias medioambientales y de bienestar animal de la UE y por último mantener las comunidades rurales viables, en las que la agricultura es una actividad económica central que crea empleo local.

Para la consecución de esos objetivos, la Comisión propone un nuevo modelo de la Política Agraria Comunitaria que continuaría basándose en una estructura de dos pilares (ésta fue la posición más apoyada en el debate público y apoyada además por el Consejo, el Parlamento europeo y el Comité de las Regiones). El primer pilar sería el de la política de precios y mercados y el segundo pilar el de la política de desarrollo rural, de manera que cada pilar sería complementario del otro pero sin solapamientos entre ellos. Entre los instrumentos que posibilitarían la consecución de los objetivos planteados se plantean los tres siguientes:: Pagos directos, medidas de mercado y desarrollo rural.

Pagos Directos[editar]

La reforma de 2013 establece un nuevo régimen de pagos directos, basados en el régimen de pago básico y otros regímenes de ayuda, de aplicación a partir del 1 de enero de 2015 y hasta el año 2020. El régimen de pago básico es un nuevo sistema de ayudas desacopladas de la producción que sustituye al anterior régimen de pago único. El valor de los nuevos derechos de pago básico se establece sobre la base de una referencia regional, donde el periodo histórico de referencia básico es la campaña 2013. Se establece un pago para prácticas beneficiosas para el clima y medio ambiente. Es también conocido como "pago verde" o "greening" y permite conceder un pago anual por cada hectárea admisible vinculada a un derecho de pago básico, siempre que se respeten determinadas prácticas medioambientales, dependiendo de la estructura de la explotación. Asimismo se conceden ayudas asociadas a los productores de determinados sectores que afrontan dificultades, con el objetivo de incentivar el mantenimiento de los niveles de producción actuales. En este nuevo periodo de la PAC se puede percibir una ayuda complementaria, en el marco del primer pilar de la PAC, para aquellos jóvenes agricultores que cumplan ciertos requisitos. Para este periodo se regula la figura del agricultor activo, de forma que no se concedan pagos directos a no ser que la actividad agraria sea significativa, tema que había suscitado muchas críticas con anterioridad. En la actualidad para considerar dicha actividad agraria como significativa los ingresos agrarios distintos de los pagos directos supondran al menos el 20% de los ingresos agrarios totales que obtenga el agricultor. Con objeto de ayudar a preservar la agricultura a tiempo parcial, que tanta importancia tiene en determinadas áreas rurales y en aras de la simplificación, se establece un régimen para pequeños agricultores, que permitirá reducir las cargas administrativas para el solicitante de las ayudas.

Medidas de Mercado[editar]

En relación con las medidas de regulación de los mercados agrarios la ministra de agricultura, Isabel García Tejerina, ha mencionado la aprobación en noviembre de 2014 de dos reales decretos que permiten el reconocimiento de las organizaciones de productores de tabaco crudo, así como las modificaciones introducidas en la reforma de la PAC en lo relativo al reconocimiento de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas. No obstante, la ministra ha precisado en en 2015 "completaremos el marco legal que permita la creación de organizaciones de productores en los sectores para los que hemos recibido una demanda concreta". En su opinión, esta figura organizativa "puede jugar un papel claro en la mejora de la producción y la comercialización de todos sus miembros"

Desarrollo Rural[editar]

Para la aplicación del desarrollo rural en España en 2014-2020, se dispondrá de 17 programas regionales de desarrollo rural y un programa nacional. El real decreto de coordinación de autoridades de gestión en Desarrollo Rural establece la figura de una autoridad nacional, para una coordinación más eficaz de las actuaciones de las administraciones en la elaboración y ejecución de los programas de desarrollo rural. Se ha creado el Comité de coordinación de las autoridades de gestión, entre cuyas funciones está "acordar los trasvases entre programas para conseguir un óptimo aprovechamiento de los recursos existentes y evitar la pérdida de fondos FEADER" También se cuenta con un Marco nacional de desarrollo rural, consensuado con las Comunidades Autónomas, que contiene elementos comunes para las medidas de asesoramiento, gestión y sustitución de explotaciones agrarias; agroambiente y clima; agricultura ecológica, zonas con limitaciones naturales, instalación de jóvenes, innovación y estrategia LEADER, entre otras. En este ámbito, la ministra ha manifestado la voluntad de su departamento para seguir "trabajando intensamente en la puesta en marcha de todos estos mecanismos y elementos, con el fin de que los programas de desarrollo rural estén aprobados en el primer semestre de 2015" [3]


Ayudas a la agricultura
2 001 Millones de USD ($)  % del PIB $/habitante $/agricultor $/hectárea agrícola *
UE 105 624 1,4 281 16 676 35
EE.UU. 95 259 0,9 346 20 117 21
Japón 59 126 1,4 467 23 9709 59
México 7 892 1,3 81 1 60 19
Canadá 5 154 0,7 168 9 53 17
Suiza 4 672 1,9 650 27 2667 69
Noruega 2 385 1,4 531 35 2086 67
Australia 1 177 0,3 61 2 2 4
(*) % del valor de los productos agrícolas


Véase también[editar]

Referencias[editar]

Enlaces externos[editar]