Política Agrícola Común de la Unión Europea

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Gastos de la PAC.

La Política Agrícola Común (PAC) es una de las políticas más importantes y uno de los elementos esenciales del sistema institucional de la Unión Europea (UE). La PAC gestiona las subvenciones que se otorgan a la producción agrícola en la Unión Europea.

Historia[editar]

La historia de la PAC hasta la fecha puede segmentarse en varias etápas marcadamente diferentes:[1]

Primera etapa. Desde el origen en los años 50 hasta los años 80 del siglo XX[editar]

En su origen, la PAC surge en 1962, en una Europa occidental marcada por la posguerra. La producción agrícola y ganadera había quedado seriamente mermada y peligraba la producción y el abastecimiento de productos básicos de alimentación. Así pues el objetivo central en estos primeros años de la PAC era asegurar que los ciudadanos, como consumidores dispusieran de un suministro estable y suficiente de alimentos a precios asequibles, para ello se debía garantizar que el conjunto de países de la UE dispusieran de un sector agrícola viable fomentando la mejora de la productividad agrícola. La PAC funcionaba mediante subvenciones y sistemas que garantizaban precios elevados a los agricultores, sin elevar el precio final para los consumidores, incentivando el aumento de la producción. Con este objetivo, se daba asistencia financiera para la reestructuración de la agricultura, por ejemplo con subsidios a las inversiones agrícolas para favorecer el crecimiento de las explotaciones, para aumentar la formación de los agricultores (formación específica y capacitación profesional), para adaptarse a las condiciones económico-sociales (jubilaciones anticipadas, ayudas a fondo perdido a las regiones más desfavorecidas), etc. El coste económico de estas medidas era elevadísimo, alcanzando hasta el 50% del presupuesto de la UE. Los principios que inspiraban la PAC desde sus inicios fueron:

  • Unidad de mercado con libre circulación de productos agrarios, precios institucionales comunes.
  • Preferencia comunitaria con establecimiento de medidas protectoras frente a la competencia extracomunitaria.
  • Solidaridad financiera, mediante la financiación de las políticas establecidas vía presupuesto de la Comunidad.
Segunda etapa A partir de los años 80[editar]

Una vez alcanzado el objetivo de hacer llegar a la UE a la autosuficiencia agrícola y ganadera, debido al importante aumento de las explotaciones y de la productividad de estas surgió el problema casi permanente de la sobreproducción. Se generaban excedentes de los principales productos agrícolas, los cuales debieron exportarse (con ayuda de subvenciones) en el mejor de los casos, donados a países en vías de desarrollo y otras veces almacenados o destruidos dentro de la UE. El coste presupuestario de estas medidas seguía siendo muy elevado, además provocaron distorsiones en algunos mercados mundiales, y sus consecuencias no siempre redundaron en interés de los agricultores, ni de los consumidores, llegando a ser criticadas y hacerse impopulares entre los ciudadanos comunitarios, a la vez consumidores y contribuyentes. El mundo se encontraba en los inicios de la llamada globalización y la sensibilidad y preocupación de la sociedad sobre temas como el desarrollo sostenible, el medio ambiente y los derechos humanos iba en aumento. La Cumbre de la Tierra, celebrada a principios de los años 90 en Río de Janeiro (1992) supuso un hito crucial. En los años 80 la PAC ya había experimentado muchos cambios importantes, pero la mayoría se produjeron a principio de los 90. Los límites en la producción contribuyeron a reducir excedentes (cuotas lecheras en 1983). Por primera vez se hizo hincapié en una agricultura respetuosa del medio ambiente. Los agricultores tuvieron que prestar más atención al mercado, al tiempo que recibían ayudas directas a la renta, y responder a las nuevas prioridades del público (reforma MacSharry de 1992).

Tercera etapa A partir de 1999,[editar]

Con la Agenda 2000, se produce otro cambio de orientación de la PAC. Se continúa fomentando la competitividad de la agricultura europea, pensando tanto en el abastecimiento interno como en las exportaciones, pero se añade un elemento nuevo y esencial: una política de desarrollo rural, fomentando iniciativas rurales de cara a ayudar a los agricultores a reestructurar sus explotaciones, diversificar su producción y mejorar la comercialización de sus productos. Esto es, mantener la producción agrícola y complementarla con actividades paralelas. Económicamente es de destacar la imposición de un límite máximo al presupuesto, evitando el aumento de los costes de la PAC.

En 2003 se acordó otra nueva reforma fundamental que incluía dos conceptos novedosos: la disociación y la condicionalidad. La disociación supone la ruptura de la relación entre ayudas y producción y permite/obliga a los agricultores a orientar la producción por las reglas del mercado. La explotaciones, para ser rentables deberán optar por producir en función de las demandas del mercado. No obstante se mantiene una cierta estabilidad de ingresos mediante ayudas a la renta. Los agricultores dejan de obtener ayudas simplemente por producir alimentos, se eliminan las ayudas directas y proporcionales a la producción. Estas se otorgan en función de la demanda. De esta forma se priman las inquietudes y necesidades de los consumidores, que son los que configuran el mercado y a la vez los contribuyentes, y se deja libertad a los agricultores para producir lo que necesita el mercado. Antes, cuanto más producían los agricultores, más subvenciones recibían. Se introduce además el concepto de "condicionalidad": los agricultores tienen que respetar una serie de normas medioambientales, de inocuidad de los alimentos, de sanidad vegetal y de bienestar de los animales y el incumplimiento de las mismas reducirá las ayudas directas. La inclusión de estos requisitos en las políticas sectoriales agrarias (también ganaderas y pesqueras) suponen una importante contribución a las políticas en materia de conservación del medio ambiente en la UE y crean un sistema de feedback entre la diversificación de las explotaciones en el medio rural, orientando gran parte del sector primario hacía un sector terciario basado en el medio ambiente, y el mantenimiento y uso/explotación sostenible del entorno[2]

La PAC ha contribuido al crecimiento económico, garantizando el suministro de una amplia gama de productos alimenticios de calidad intentando que los precios sean razonables. La UE se convirtió en el primer importador y el segundo exportador de productos agrícolas a nivel mundial.

La PAC acapara cerca de 50.000 millones de euros anuales, el 50% del presupuesto comunitario, aunque está descendiendo su peso en el PIB de la UE (43% en 2004) y se espera que disminuya más en los próximos años (33% en 2013).

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La PAC en el horizonte de 2020: perspectivas de reforma[editar]

Tres elementos fundamentales contextualizan una nueva reforma de la PAC en la actualidad: en primer lugar, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa determina un nuevo marco institucional en el que el Parlamento adquiere mayores poderes a través de la co-decisión; a su vez, el marco presupuestario acordado por los Estados Miembros finaliza en 2013 y la posición de la PAC en los nuevos presupuestos deberá ser redefinida para el período 2014-2020; finalmente, resulta necesaria una realineación de la política agrícola común con la nueva estrategia Europa 2020[3] destinada a favorecer el crecimiento económico de la UE en la próxima década.

Además del contexto institucional, nuevos retos que se plantean en el previsible medio plazo han impulsado a la Comisión Europea a iniciar el proceso de reforma. La reciente crisis económica ha golpeado de lleno al sector agrícola, afectado por una excesiva variabilidad de los precios y una constante disminución de su renta en términos reales. Como consecuencia, los agricultores europeos deben asegurar la seguridad alimentaria bajo una creciente presión competitiva y debiendo cumplir con elevados estándares. Los retos medioambientales y climáticos son también evidentes. Si bien los gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura han sido reducidos en más de un 20% en los últimos 20 años[4] y la eco-condicionalidad liga desde 2003 los pagos únicos al cumplimiento de determinados estándares medioambientales, las perspectivas del inminente cambio climático plantean nuevos y diversos retos en las diferentes zonas de Europa. Finalmente, en una Unión Europea de 27 países, las zonas rurales y las explotaciones agrícolas son extremamente variadas: la PAC debe promover la cohesión y tener en cuenta las diversas necesidades territoriales. Teniendo en cuenta estos elementos, la Comisión Europea ha comenzado un proceso de reforma que incluye diversas fases. En abril de 2010 el Comisario Europeo de Agricultura y Desarrollo Rural lanzó un debate público sobre el futuro de la PAC.[5] Se invitaba a ciudadanos y organizaciones a contribuir con su opinión sobre los principios y fundamentos de la PAC, sobre las posibilidades de reforma y los instrumentos para mejorar la política agrícola en el futuro. La iniciativa generó un debate con más de 5.500 contribuciones, convirtiéndose en el mayor organizado por la UE hasta el momento. Los resultados fueron presentados en un informe realizado por expertos independientes[6] en la Conferencia sobre 'La PAC post 2013' organizada en Bruselas en julio.[7]

Próximas etapas[editar]

Basada en el debate público, los resultados de la Conferencia y los debates y/o dictámenes del Consejo, del Parlamento Europeo, del Comité Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones, la Comisión ha redactado una Comunicación sobre el futuro de la PAC que será adoptada el 18 de noviembre.[8] El objetivo es poner en marcha el debate interinstitucional y la elaboración de propuestas legales. Tras la Comunicación, la Comisión realizara una evaluación de impacto y una consulta de las partes interesadas. A mediados de 2011 una propuesta legislativa será presentada al Consejo de la UE y al Parlamento Europeo. Será la primera vez que ambas instituciones decidirán conjuntamente sobre la legislación agrícola, en el marco de la co-decisión introducida por el Tratado de Lisboa.


Etapa actual: Primer semestre 2011[editar]

Durante el primer semestre los Estados Miembros están sometiendo a debates internos y consultas con sus principales organizaciones agrarias las líneas establecidas en el documento de la Comisión Europea : “The CAP towards 2020: meeting the food , natural resource and territorial challenges of the future” .[7] presentado el 18 de noviembre de 2010 por el Comisario de Agricultura de la Unión Europea, el rumano Dacian Ciolos, y en función de los resultados de dichos debates, están comenzando a plantear sus posiciones en torno al futuro de la PAC.

La Comisión establece cuales deberían se los objetivos a perseguir por la futura Política Agraria Comunitaria y los desarrolla en del apartado 5 del documento. Tres son esos "objetivos:" conservar el potencial de producción de alimentos en toda la Unión Europea, apoyar a los agricultores y ganaderos que suministren alimentos de calidad en línea con las exigencias medioambientales y de bienestar animal de la UE y por último mantener las comunidades rurales viables, en las que la agricultura es una actividad económica central que crea empleo local.

Para la consecución de esos objetivos, la Comisión propone un nuevo modelo de la Política Agraria Comunitaria que continuaría basándose en una estructura de dos pilares ( está fue la posición más apoyada en el debate público y apoyada además por el Consejo, el Parlamento europeo y el Comité de las Regiones). El primer pilar sería el de la política de precios y mercados y el segundo pilar el de la política de desarrollo rural, de manera que cada pilar sería complementario del otro pero sin solapamientos entre ellos. Entre los instrumentos que posibiliarian la consecución de los objetivos planteados se plantean los tres siguientes:: Pagos directos, medidas de mercado y desarrollo rural.

En lo que a los pagos directos se refiere, la cuestión fundamental para la Comisión es como alcanzar una distribución más equitativa que responda de una forma concreta y en condiciones económica y políticamente viables a los objetivos declarados en este apoyo y ello vinculando esos pagos directos a la figura del agricultor activo. La Comisión no precisa que entiende por agricultores activos, siendo este punto uno de los que más controversia han generado entre los Estados Miembros. En el caso de España, se ha asimilado al concepto de ATP (agricultor a título principal) recogido por la ley 19/1995 de Modernización de explotaciones , que lo define como aquel cuyas rentas proceden en su mayor parte de la actividad agraria. La posición manifestada al respecto ante la Comisión, por la Ministra de Medio Ambiente, Rural y Marino de España, Rosa Aguilar, es contraria a que los pagos directos se concedan a los agricultores activos, proponiendo que se sustituya dicho concepto por el más amplio de agricultura activa. Por otro lado y en lo que a los pagos directos se refiere la Comisión plantea cinco principios:

- un pago directo básico desacoplado basado en derechos transferibles que tendrán que activarse vinculándolos a unas superficies agrarias elegibles además de cumplir con las normas de la condicionalidad e introduciendo un límite máximo a recibir por las grandes explotaciones individuales de manera que se consiga mejorar la distribución de los pagos entre los agricultores. En el caso español, algunas comunidades autónomas entre las que destaca Castilla y León han manifestado su oposición a un tipo de pago como este de carácter lineal, que no tiene en cuenta las diferencias de costes de producción entre sectores agrogarnaderos y que permitiría la inclusión como perceptores de ayudas PAC a sectores que hasta ahora no estaban dentro de este sistema.

- Un pago vinculado al cumplimiento de acciones agroambientales (pastos permanentes, cubierta vegetal, rotación de cultivos y barbecho ecológico, etc.) para de esta manera reforzar la función medioambiental de la PAC. Respecto a este punto, son varios los estados miembros y organizaciones agrarias de la Unión , así como algunas Comunidades Autónomas de España que muestran su disconformidad con el hecho de que se introduzcan más exigencias medioambientales a la concesión de los pagos, porque dificultan la necesaria competitividad, en cambio el MInisterio español ha manifestado ser favorable a potenciar la función ambiental de la PAC. Por otro lado, algunas comunidades autonómas españolas, caso de Castilla y León, además alegan que este componente ambiental no debe incluirse en los pagos del primer pilar sino que los retos ambientales deben ser perseguidos a través de los instrumentos del segundo pilar.

- Pagos por superficie que suponga un apoyo adicional para todos los agricultores que estén en zonas con dificultades naturales específicas. Con ello la Comisión según sus propias afirmaciones buscaría fomentar el desarrollo sostenible de la agricultura en dichas zonas.

- Ayuda voluntaria acoplada dentro de ciertos límites en ciertas regiones donde existen tipos de agricultura particulares que se consideren especialmente importantes por razones económicas y/o sociales.

-Un régimen de apoyo simple para pequeños agricultores.

En cuanto a las medidas de mercado, los posibles cambios que baraja la Comisión parecen incluir la ampliación del período de intervención, el uso de la cláusula de perturbación y el almacenamiento privado en otro productos así como otras revisiones dirigidas a reforzar la eficacia y mejorar los controles. Además se hace referencia a la necesidad de mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria para conseguir el empoderamiento de los agricultores en la misma ya que sino las perspectivas de la agricultura a largo plazo no mejoraran. Ante esto parece existir un cierto consenso con la Comisión por parte de la mayor parte de Estados Miembros.


Respecto al segundo pilar, el desarrollo rural considera la Comisión que el medio ambiente, el cambio climático y la innovación deberían ser, los principios que orienten estas políticas , y para ser más eficaces debería establecerse objetivos cuantificables en un enfoque más hacia resultados, junto con la idea de reforzar la coherencia entre la política de desarrollo rural y las otras políticas de la UE. Y yendo más allá, se considera, sería conveniente incluir un conjunto de herramientas para la gestión de los riesgos con el fin de luchar contra la volatilidad de las rentas y los mercados que afectan a la competitividad del sector agrario. También se considera como esencial aprovechar la configuración de este segundo pilar para reforzar y simplificar las políticas de calidad y de promoción.


La Comisión además se hace eco de principales orientaciones del debate público sobre la PAC y que principalmene son tres. Así la opción uno, sería mejorar el estatus actual según se recoge en el citado documento garantizaría la PAC que existe en este momento y que facilitaría la planificación a largo plazo pero se perdería la oportunidad de hacerla más efectiva según se indica en el propio documento de la Comisión”. Otra opción posible es la de un apoyo más equilibrado, mejor orientado y más sostenible de manera que se introduzcan cambios importantes en la política con el fin de garantizar que esta sea más sostenible, considerando la Comisión que esta opción presenta como ventajas “ser la más adecuada para hacer frente a los retos económicos, medioambientales y sociales así como un mejor uso de los recursos presupuestarios por la mejor orientación de la política” y por ello es por la que se decanta la UE. Y por último la opción basada en la eliminación del apoyo a los mercados y a la renta, que supone una reforma radical centrándose en los objetivos medioambientales y del cambio climático, siendo la ventaja recogida en el documento sobre la futura PAC “ la de centrar la política en objetivos más claros” pero viendo como inconveniente “la reducción de los niveles de producción, renta agraria, número de agricultores además de provocar el abandono de la tierra en algunas zonas y al intensificación de la producción en otras, con serias consecuencias potenciales de tipo medioambiental y social”.

Principios y objetivos[editar]

Hacer que crezca la economía. Su objetivo es apoyar la renta de los agricultores, al tiempo que los anima a conseguir los productos de alta calidad que exige el mercado y a buscar nuevas oportunidades de desarrollo, como son las fuentes de energía renovables, en armonía con el medio ambiente

Marco político e institucional[editar]

La Comisión Europea[editar]

El Consejo[editar]

El Parlamento Europeo[editar]

Ámbitos e instrumentos de aplicación[editar]

La política pesquera común[editar]

Zona Económica Exclusiva de la UE. Con 25 millones de km² es la mayor del mundo.[9]

La Política Pesquera Común es la política pesquera de la Unión Europea. Establece cuotas para limitar la cantidad de pescado de cada especie que los estados miembros pueden capturar, y fomenta la industria pesquera mediante varias intervenciones en el mercado. En 2004 tuvo un presupuesto de 931 millones de euros, aproximadamente el 0,75% del presupuesto de la Unión Europea.

Financiación[editar]

Control del gasto[editar]

Controversia[editar]

La PAC ha recibido críticas porque parte de la producción subvencionada se desecha o se exporta a países pobres. Esto provoca que los productos de origen europeo, que han recibido una subvención que baja el precio del producto por debajo de su coste, sean vendidos a un precio artificialmente bajo, hundiendo las economías de los países pobres.

Sin embargo, sin la PAC, los agricultores europeos no podrían competir con los de otros países cuyas condiciones laborales son pésimas —salarios bajos, explotación laboral, ausencia de seguridad social—, y que podrían mejorar en ausencia de la PAC. Además, en algunos casos, también reciben subvenciones de sus propios países y no lo comunican a la OMC, de manera que hay poca transparencia en las subvenciones que los países pobres dan a sus agricultores, a diferencia de las ayudas europeas, cuyo monto económico siempre se conoce. Sin embargo, los últimos acuerdos sobre comercio de mercancías tratados en la ronda de Uruguay, en el seno del GATT (después OMC), pone sobre la mesa el compromiso de la UE de reducir aquellos mecanismos de la PAC que dan lugar a esta competencia desleal respecto a aquellos países que no conceden subsidios, a saber: a) reducción de las ayudas internas a los agricultores, b) reducción de los aranceles (impuestos en frontera a las importaciones), y c) reducción de las subvenciones a las exportaciones de la UE hasta otro países.

También es criticada por la forma en que se asignan las subvenciones. Algunas veces se ha asignado por superficie poseída y no por producción. Lo que podía provocar que un agricultor que no produjese, recibiera la subvención. O incluso que le resultase más rentable no producir porque el producto lo va a vender por debajo de su coste real.

No obstante, a partir de la década de los noventa, para cobrar las ayudas de la PAC es obligatorio desempeñar una serie de trabajos destinados a mantener el medio ambiente, a proteger el ecosistema y a mejorar la calidad y la salubridad de los productos, es lo que a partir de la reforma de 2003 se ha venido llamando — condicionalidad—, por lo que los agricultores también trabajan aunque no produzcan, consiguiéndose de este modo el mantenimiento sostenible de las tierras de cultivo.

Otra crítica es que se reparte el 70% de las subvenciones entre el 20% de los agricultores. Para evitar esto, a partir de los 5000 euros de ayuda, se reduce en un 5 % —4 % en 2006— la cantidad a cobrar; es la llamada modulación, también adoptado en la reforma de la PAC de 2003. Este dinero reducido se dedica a proyectos de desarrollo rural, principalmente.

No obstante, casi no se han reducido las desigualdades sociales —por ser tan bajo el porcentaje de la modulación— entre grandes terratenientes —los que menos ayuda necesitan— y pequeños agricultores, que son quienes verdaderamente necesitan la ayuda de la PAC.

Situación actual y perspectivas[editar]

Ayudas a la agricultura
2 001 Millones de USD ($)  % del PIB $/habitante $/agricultor $/hectárea agrícola *
UE 105 624 1,4 281 16 676 35
EE.UU. 95 259 0,9 346 20 117 21
Japón 59 126 1,4 467 23 9709 59
México 7 892 1,3 81 1 60 19
Canadá 5 154 0,7 168 9 53 17
Suiza 4 672 1,9 650 27 2667 69
Noruega 2 385 1,4 531 35 2086 67
Australia 1 177 0,3 61 2 2 4
(*) % del valor de los productos agrícolas

Las perspectivas del futuro de la PAC se han debatido recientemente en el seno de la Comisión europea y plasmado en la Comunicación "El chequeo médico de la PAC", cuyas líneas de reforma tratan el RPU, ciertas medidas de mercado (intervención en cereales, supresión de las cuotas lácteas) y nuevos desafíos (aumento de la modulación, cambio climático). Estas reformas se llevarán a cabo en el segundo semestre de este año 2008 y reformarán los principales instrumentos legislativos que a día de hoy regulan la PAC.

Asimismo, la PAC ha sido tema de debate en el Parlamento Europeo. Debido a la crisis mundial de alimentos y el cambio climático, esta estrategia agrícola europea está siendo objeto de revisión. A principios de noviembre de 2008, eurodiputados y miembros de los Parlamentos nacionales debatieron en la Eurocámara cómo debe afrontar la PAC estos y otros retos.[10]

Véase también[editar]

Referencias[editar]

Enlaces externos[editar]